Государственная поддержка экспорта образовательных услуг

В отечественной  юридической литературе выделяются следующие признаки публичных услуг:

- направленность  на реализацию общественных интересов;

- неограниченный  круг субъектов, пользующихся услугой;

- предоставление  органом государственной и муниципальной  власти либо субъектом частного  права, основываясь как на публичной,  так и на частной собственности¹⁵.

Выбор способа  оказания публичных услуг зависит, как правило, от характера самой услуги. Применительно к образовательным услугам их оказание обычно не осуществляется государственными органами самостоятельно. Для этих целей создаются государственные, муниципальные и частные образовательные учреждения.

Образовательные услуги, наряду с общими чертами, присущими всем публичным услугам, характеризуются рядом особенностей, обусловленных спецификой самих образовательных отношений:

оказание образовательных  услуг, как правило, через непосредственное общение обучающего с обучающимся;

нематериальный характер таких услуг, проявляющийся в информационном взаимодействии обучающего и обучающегося;

неотделимость образовательной услуги от субъектов  образовательного процесса;

неспособность образовательной услуги концентрироваться  в материальной форме и передаваться без участия обучающего (иными словами, образовательная услуга не в полной мере обладает признаками накопления и перераспределения);

неразрывность действий по производству и потреблению  образовательной услуги (она осуществляется одновременно, в одном акте);

оказание образовательной  услуги представляет собой, как правило, непрерывный, имеющий значительную продолжительность процесс;

качество образовательной  услуги обусловлено не столько экономическими факторами, сколько методологическим, методическим, дидактическим аспектами обучения;

оказание образовательных  услуг предполагает со стороны их получателей активную познавательную деятельность (какого бы высокого качества ни были предоставляемые услуги, без  усилий со стороны их получателя цель образовательного процесса не будет достигнута).

Природа образовательных  услуг двойственна: с одной стороны, они обладают признаками товарности, служат для удовлетворения частных  запросов граждан, индивидуальных потребностей личности, а с другой стороны, выступают в виде "общественного нематериального блага, имеющего социальную значимость, характер публичности"¹⁶. Потребление образовательных услуг, приводящее к повышению уровня и качества знаний, умений и навыков, не только оказывается благом для непосредственных потребителей таких услуг, но и представляет ценность для экономики и общества в целом.

Понятие образовательных  услуг непосредственно связано  с правом на образование.

Обязанность государства  предоставить каждому возможность  получения образования предусмотрена нормами основополагающих актов международного права: ст. 26 Всеобщей декларации прав человека, ст. ст. 13 и 14 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, ст. ст. 28 и 29 Конвенции о правах ребенка, ст. 27 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека и т.д.

Минимальные требования к государству в области образования  сформулированы в ч. 2 ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах:

a) начальное  образование должно быть обязательным  и бесплатным для всех;

b) среднее образование  в его различных формах, включая  профессионально-техническое среднее  образование, должно быть открыто  и сделано доступным для всех  путем принятия всех необходимых  мер и, в частности, постепенного  введения бесплатного образования;

c) высшее образование  должно быть сделано одинаково  доступным для всех на основе  способностей каждого путем принятия  всех необходимых мер и, в  частности, постепенного введения  бесплатного образования;

d) элементарное  образование должно поощряться  или интенсифицироваться по возможности для тех, кто не проходил или не закончил полного курса своего начального образования;

e) должно активно  проводиться развитие сети школ  всех ступеней, должна быть установлена  удовлетворительная система стипендий  и должны постоянно улучшаться материальные условия преподавательского персонала.

Обязанность обеспечить предоставление населению образовательных  услуг возлагается на государство  и в соответствии с актами национального  законодательства. Так, в соответствии со ст. 43 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на образование. Конституция гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также возможность каждого на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.

Право на образование  является естественным, неотчуждаемым  правом и принадлежит каждому от рождения. Человеку свойственно развиваться, творить, создавать новое, накапливать опыт, знания в той или иной сфере и передавать наработанное и познанное другим поколениям, и в этом смысле "роль образования в социальной жизни аналогична роли питания и воспроизводства для физиологического существования"¹⁷.

Из принадлежности права на образование к числу  основных прав человека вытекает необходимость, во-первых, признания свободы образования (то есть получение образования всеми  желающими), а во-вторых, предоставления каждому возможности получать образование в соответствии с его идеологическими или религиозными убеждениями.

Право на образование  останется лишь прокламируемой целью, если в законодательстве не будут  закреплены гарантии реализации этого права. Реализация права на образование не представляется возможной без существования системы образования (ст. 8 Закона РФ "Об образовании"), представляющей собой инфраструктуру образовательного процесса. Экономической гарантией реализации права на образование является финансирование деятельности образовательных учреждений, создание государством и муниципальными образованиями благоприятных экономических условий для развития образования.

Одним из данных принципов государственной политики в сфере образования в ст. 2 Закона РФ "Об образовании" назван принцип общедоступности образования, адаптивности системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников. При этом общедоступность в данном случае понимается не в индивидуальном смысле, как доступность образования для каждого, а в социальном смысле, как доступность образования независимо от социального положения индивидуума. Закрепление данного принципа на законодательном уровне также содействует эффективной реализации конституционного права на образование.

В Законе "Об образовании" закреплен еще один принцип - свобода и плюрализм  в образовании. Образование в  демократическом обществе должно быть свободным, гарантирующим плюрализм  мнений, взглядов и убеждений. Без  этого невозможно воспитать подлинно свободную и независимую личность, обеспечить реализацию других основных прав и свобод, таких, как свобода мнений, творчества и т.д.

Данная норма  получила развитие в ст. 3 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"¹⁸, в которой закрепляется, что автономность, самостоятельность высших учебных заведений проявляются в предоставлении студентам, педагогическим и научным работникам определенных академических свобод: свободы педагогических работников излагать учебный предмет по своему усмотрению, выбирать темы для научных исследований и проводить их своими методами, а также свободы студента получать знания согласно своим склонностям и потребностям.

Еще одним способом реализации свободы образования  является возможность предоставления образовательных услуг как государственными, так и негосударственными (муниципальными и частными) образовательными организациями. Выбор обучающимся негосударственного образовательного учреждения не должен отрицательно сказаться на качестве образования. Для этого в п. 3 ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах предусматривается, что не только государственные, "но и другие школы" должны соответствовать "тому минимуму требований для образования, который может быть установлен или утвержден государством". С этой международно-правовой нормой корреспондирует ч. 5 ст. 43 Конституции РФ, в которой закреплено право Российской Федерации устанавливать федеральные государственные образовательные стандарты. Такие стандарты определяют обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников и являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования (ст. 7 Закона РФ "Об образовании"). Подтверждением соответствия содержания и условий образовательного процесса в образовательном учреждении государственным требованиям является получение образовательным учреждением (организацией) государственной аккредитации (п. 17 ст. 33 Закона РФ "Об образовании").

 

1.3. Понятие  и формы экспорта образовательных  услуг

Несмотря на то, что международная торговля услугами уже давно стала одной из наиболее значимых отраслей внешнеторговой деятельности, вопросы ее государственного регулирования долго не находили однозначного разрешения как в национальном законодательстве, так и в актах международного права. По мере увеличения объемов внешней торговли услугами перед государствами со всей остротой встала проблема упорядочения таких внешнеторговых операций, защиты национальных потребителей и поставщиков услуг.

При установлении правового  режима трансграничного перемещения  услуг самой трудной задачей  оказалось установление факта перемещения услуги через таможенную границу. Если факт перемещения товара через границу без труда фиксировался таможенными органами, то в случае с трансграничным перемещением услуг задача оказалась намного сложнее.

Результаты многолетних  исследований в этом направлении были подытожены в Генеральном соглашении по торговле услугами (ГАТС). В соответствии со ст. I этого Соглашения внешняя торговля услугами понимается как поставка услуг:

1) с территории одного  государства - участника Соглашения  на территорию любого другого государства-участника;

2) на территории одного  государства-участника потребителю  услуг любого другого государства-участника;

3) поставщиком услуг одного  государства-участника путем коммерческого  присутствия на территории любого  другого государства-участника;

4) поставщиком услуг одного  государства-участника путем присутствия  физических лиц из государства-участника  на территории любого другого  государства-участника.

Таким образом, ГАТС закрепляет четыре способа трансграничного  предоставления услуг, отличающихся друг от друга по двум главным признакам: а) по месту нахождения поставщика и потребителя услуги в момент оказания услуги; б) по гражданству или месту регистрации лиц, потребляющих или поставляющих услуги.

При первом способе трансграничного предоставления услуг ни продавец, ни покупатель услуги не перемещаются через границу, ее пересекает только услуга. Такой способ продажи услуг значительно приближен к продаже товаров. Применительно к внешней торговле образовательными услугами этот способ используется, например, при участии лиц в корреспондентской обучающей программе зарубежного учебного заведения.

Второй способ представляет собой потребление за рубежом: в  этом случае потребитель из одной  страны приобретает и потребляет услугу на территории другой страны. Этот способ позволяет "заработать" не только на предоставлении самих образовательных услуг, но и на пребывании обучающихся на территории иностранного государства (расходы на проживание, питание, учебную литературу, связь и т.п.).

Третий способ внешней торговли услугами осуществляется путем "коммерческого присутствия" предоставляющей услугу организации на территории другой страны (открытие в этой стране представительства или дочерней фирмы); сама же услуга и ее потребитель в данном случае через границу не перемещаются.

Наконец, четвертый способ заключается в движении физических лиц, в деятельности которых непосредственно  заключена услуга, через границу  в страну, где находится потребитель  услуги¹⁹.

Через ГАТС государства-участники  приняли обязательства по полному или частичному открытию их внутренних рынков услуг для международной конкуренции и согласились соблюдать два базовых принципа, четко обозначенных в Соглашении:

1) принцип национального  подхода, предполагающий, что государства-члены  "не должны с пристрастием относиться к другим поставщикам услуг в угоду национальным поставщикам";

2) принцип страны  наибольшего благоприятствования,  в соответствии с которым государства-участники  "не должны подвергать дискриминации  других участников Соглашения"²⁰.

Российское  законодательство восприняло подходы  ГАТС к определению внешней торговли услугами, закрепив способы предоставления услуг в положениях Федерального закона "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности"²¹.

Так, в статье 33 данного Закона определено, что внешняя торговля услугами осуществляется следующими способами:

1) с территории  Российской Федерации на территорию  иностранного государства;

2) с территории  иностранного государства на  территорию Российской Федерации;

3) на территории Российской Федерации иностранному заказчику услуг;

4) на территории  иностранного государства российскому  заказчику услуг;

5) российским  исполнителем услуг, не имеющим  коммерческого присутствия на  территории иностранного государства,  путем присутствия его или уполномоченных действовать от его имени лиц на территории иностранного государства;

6) иностранным  исполнителем услуг, не имеющим  коммерческого присутствия на  территории Российской Федерации,  путем присутствия его или  уполномоченных действовать от его имени иностранных лиц на территории Российской Федерации;

7) российским  исполнителем услуг путем коммерческого  присутствия на территории иностранного  государства;