Историко – правовое развитие законодательства об административных правонарушениях

Характеризуя административную ответственность, следует заметить, что она распространяется на все правонарушения (независимо от их отраслевой принадлежности), в которых находит свое выражение административно-правовой метод правового регулирования общественных отношений. Данное положение касается  и ответственности юридических лиц. Поэтому должны быть признаны несостоятельными появляющиеся суждения о финансовой, экологической, земельно-правовой, таможенной и иных видах ответственности, поскольку все это суть разновидности одного и того же явления – административной ответственности, субъектами которой во многих случаях являются юридические лица (организации).

Среди субъектов административной ответственности появились субъекты, охватываемые цивилистическим понятием «юридические лица», в которое можно включить все организации, как обладающие, так и не обладающие правами юридического лица, в том числе их филиалы и представительства, а также иные структурные подразделения, если они будут признаны административным законодательством правосубъектными. Таким образом, структурные подразделения юридического лица – это тоже организации. И юридические лица, и их структурные подразделения, создание которых предусмотрено законом, следует отнести к числу организаций как субъектов административного права. Исходя из сказанного, следует вывод: существуют организации – юридические лица, и организации, не являющиеся юридическими лицами, но которые по существу – это часть первых. Все это субъекты административной ответственности.

Административную ответственность юридических лиц характеризуют традиционные признаки состава административного правонарушения (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона). Однако они обладают существенными особенностями, отличающими их от аналогичных признаков, характеризующих состав административного правонарушения, совершаемого физическими лицами. Прежде всего и в основном это касается понятия вины.

Вина – необходимое условие всякой ответственности. Не может быть ни административной, ни дисциплинарной, ни уголовной ответственности без наличия вины, т.е. виновного совершения  противоправного действия (бездействия). К сожалению, в действующем законодательстве принцип виновной ответственности в отношении организаций не всегда учитывается. Например, ст.231 Таможенного кодекса РФ, устанавливая административную ответственность соответствующих субъектов, о вине вообще не упоминает.

Естественно, понятие вины применительно к юридическим лицам должно иметь иное содержание, чем в тех случаях, когда к административной ответственности привлекаются физические лица. При этом выяснение характера вины в отношении юридических лиц через призму умысла или неосторожности является беспредметным. В теории права вина юридического лица всегда рассматривалась как принятие либо непринятие всех необходимых и возможных меры для предотвращения нарушения, либо смягчения его неблагоприятных последствий. Иными словами, фактически исследовался вопрос о наличии либо отсутствии вины с учетом конкретных действий или бездействия, активности юридического лица в связи с нарушением установленных законодательством правил, норм, стандартов.

В административном праве может существовать комплексное понимание вины юридического лица, включающее объективный и субъективный подходы.

Объективная вина – это вина организации с точки зрения государственного органа, налагающего административное взыскание в зависимости от характера конкретных действий или бездействия юридического лица, нарушающего установленные правила; субъективная вина – отношение организации в лице ее коллектива, администрации, должностных лиц к противоправному деянию.

Эти элементы вины образуют общее понятие вины юридического лица как признака совершенного им правонарушения и элемента его юридического состава. Таким образом, исключается представление о возможности невиновной ответственности юридических лиц как якобы отличительной особенности административной ответственности организаций, предприятий, учреждений.

Мерой ответственности применительно к юридическим лицам может служить только административное взыскание. Однако их перечень, указанный в КоАП, явно рассчитан на применение к физическим лица (гражданам, должностным лицам  и др.), а не к юридическим лицам, организациям. В современных условиях, когда административная ответственность организаций призвана де-факто и де-юре, арсенал мер административных взысканий, применяемых к организациям, будет иным.

Наиболее распространенным видом административного взыскания, применяемого к юридическим лицам, в настоящее время остается штраф, исчисляемый как в абсолютном, так и в относительном размере. Возможно также применение таких мер, как предупреждение, отзыв (лишение) лицензии или квалификационного аттестата, конфискация, взыскание стоимости товаров и транспортных средств (ст.242 ТК).

Характеризуя административную ответственность юридических лиц как неблагоприятные последствия виновного неисполнения обязанности, нельзя удовлетвориться ее пониманием только как ответственности за противоправное деяние. Применение административного взыскания к юридическому лицу осуществляется не только для наказания за вину, но также с целью обеспечения выполнения организацией своих обязанностей, требований государственных органов.

Обобщая сказанное, можно дать следующее определение: административная ответственность юридических лиц – это применение к организациям, обладающим административной правосубъектностью, административных взысканий за неисполнение или ненадлежащее исполнение установленных государством правил, норм и стандартов с целью восстановления социальной справедливости, государственного осуждения противоправной деятельности, обеспечения выполнения возложенных на них обязанностей, предупреждения правонарушений.

Как известно, КоАП РСФСР предусматривает в качестве субъектов административной ответственности только физических лиц (граждан, работников, должностных лиц). Административная ответственность юридических лиц устанавливалась позднее путем включения соответствующих норм в законодательные акты по различным вопросам. Далее будут рассмотрены основные законодательные акты, касающиеся административной ответственности юридических лиц за правонарушения в области качества и безопасности продукции (услуг).

1. Федеральные органы, упомянутые в ст. 42 Закона о защите прав потребителей83, в соответствии со ст. 43 этого закона, вправе налагать в пределах своей компетенции штраф на изготовителя (исполнителя, продавца) в случаях:

• причинения ущерба потребителям товарами (работами, услугами), не отвечающими требованиям, предъявляемым к безопасности товаров;

• продажи товаров (оказания услуг), в том числе импортных, без сертификатов, подтверждающих соответствие товаров обязательным требованиям стандартов (следует иметь в виду, что обязательная сертификация проводится на соответствие не всем обязательным требованиям, а только требованиям безопасности, содержащимся в государственных стандартах; выдаваемый по итогам сертификации документ называется сертификатом соответствия).

В этой связи следует напомнить, что административная ответственность индивидуальных предпринимателей за торговлю продовольственными товарами без сертификата и (или) знака соответствия установлена ч.2 ст.146.4 КоАП, а ст. 170 КоАП – за реализацию продукции без сертификата.84

Таким образом, индивидуальные предприниматели несут административную ответственность практически заодно и то же правонарушение по двум статьям КоАП и по Закону о защите прав потребителей. При этом разграничить объективную сторону ст.170 КоАП и ст. 43 Закона затруднительно.

Статьей 43 Закона о защите прав потребителей был установлен различный порядок взыскания штрафов по решениям упомянутых органов:

• с изготовителей (исполнителей, продавцов) – юридических лиц штрафы взыскиваются в безакцептном порядке в тридцатидневный срок со дня вынесения соответствующего решения;
• штраф за причинение ущерба потребителям индивидуальным предпринимателем уплачивается в тридцатидневный  срок со дня получения соответствующего решения. При уклонении от уплаты в установленный срок или неуплате в полном размере соответствующие органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о взыскании с индивидуального предпринимателя соответствующей суммы штрафа, а также пени в размере одного процента этой суммы за каждый день просрочки;
• штраф за продажу товаров (выполнение работ, оказание услуг) без сертификатов с индивидуального предпринимателя взыскивается в соответствии с административным законодательством. Какие именно акты следует понимать под административным законодательством, Закон не раскрывает.

 Очевидно, речь идет о КоАП, статьи 285 и 286 которого определяют  порядок взыскания штрафа: добровольная  уплата в пятнадцатидневный срок  со дня вручения постановления  о наложении штрафа, а в случае  обжалования или опротестования  постановления – в тот же срок со дня уведомления об оставлении жалобы или протеста без удовлетворения. В противном случае постановление о наложении штрафа направляется для принудительного взыскания из заработной платы, дохода (имущества) предпринимателя в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом РСФСР.85

Согласно ст.266 и 267 КоАП, постановление о наложении штрафа может быть обжаловано в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или в районный (городской) суд, решение которого является окончательным (ст. 267). Жалоба может быть подана в течение 10 дней со дня вынесения постановления (ст. 268).86

По поводу окончательности решения суда, предусмотренного ст.266 (ч.2) и 267 (п.3 ч.1) КоАП,  вопрос рассматривался Конституционным Судом РФ. Постановлением от 28 мая 1999 г. № 9-П87 Конституционный Суд РФ указал: по смыслу КоАП понятие окончательности означает, что решение суда вступает в силу и подлежит исполнению немедленно после вынесения, а обжалование этого решения, и следовательно, обязательность проверки по жалобе заинтересованного лица его законности и обоснованности, как и возможность приостановления его исполнения, исключены.

В упомянутом постановлении Конституционный Суд РФ признал указанные нормы КоАП не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 46 (ч.1 и 2) и 19 (ч. 1), как исключающие возможность проверки по жалобам граждан законности и обоснованности судебного решения еще одной судебной инстанцией, уполномоченной на исправление судебных ошибок.

Возникающие в связи с этим пробелы в правовом регулировании процедур пересмотра судебных постановлений по делам об административных правонарушениях, впредь до их устранения законодателем, могут восполняться в правоприменительной практике на основе процессуальной аналогии.

В отличие от КоАП в соответствии со ст. 43 (п.5) изготовители (исполнители, продавцы) – юридические лица и индивидуальные предприниматели вправе обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными полностью или частично предписаний упомянутых органов либо об отмене или изменении постановлений о наложении штрафов. Срок обжалования – 6 месяцев со дня вынесения предписания или постановления о наложении штрафа.

При применении п.3 ст. 43 Закона в части безакцептного взыскания штрафов с юридических лиц необходимо руководствоваться определением Конституционного Суда РФ от 4 марта 1999 г. № 50-О. В определении отмечено, что вопрос о конституционности законоположения, допускающего возможность взыскания сумм штрафов и иных санкций с юридических лиц в бесспорном, а с физических лиц в судебном порядке, неоднократно был предметом рассмотрения Конституционного Суда. Постановлением от 17 декабря 1996 г. Конституционный Суд признал положение о взыскании с юридических лиц без их согласия сумм штрафов и иных санкций в бесспорном порядке не соответствующим Конституции РФ, ее ст.35 (ч.3), 45, 46 (ч.1 и 2) и 55 (ч.3). Такая же позиция выражена в постановлении от 12 мая 1998 г. и определении от 6 ноября 1997 г.

При этом конституционный Суд указал в определении от 4 марта 1999 г., что сделанные им по конкретным актам выводы распространяются на аналогичные нормы других нормативных актов независимо от того, каким именно органом принимается решение о применении санкций. В случае обжалования решения взыскание штрафа в бесспорном порядке не может производиться, а должно быть приостановлено до вынесения судом решения по жалобе юридического лица.

Таким образом, двумя упомянутыми законами установлен различный порядок о жалования постановлений о наложении штрафов и взыскания штрафа в зависимости от характера правонарушения и организационно-правовой формы предпринимателя. Очевидно, эти положения должны быть унифицированы в соответствии с упомянутыми решениями Конституционного Суда РФ.

В соответствии с определением Конституционного Суда РФ Федеральным законом РФ от 17 декабря 1999 г. № 212-ФЗ внесены изменения в абзац 2 п.3 ст. 43 Закона «О защите прав потребителей», а также исключен абзац 3 этого пункта.88 Новой редакцией абзаца 2 установлено, что все штрафы, предусмотренные ст. 43, за исключением штрафов за продажу товаров (работ, услуг) без документов о проведении обязательного подтверждения соответствия и за нарушение правил такого подтверждения органами по сертификации и предоставления испытательными лабораториями недостоверных результатов испытаний, уплачиваются в 30-дневный срок со дня вынесения решений об их взыскании. При уклонении от уплаты штрафа в установленный срок или при неуплате его в полном размере соответствующие органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о взыскании штрафа, а также пени в размере одного процента суммы штрафа или его неуплаченной части за каждый день просрочки. Таким образом, восстановлен порядок, установленный  в первой редакции Закона. По смыслу изменений такой порядок должен применяться к соответствующим субъектам ответственности (изготовитель, исполнитель, продавец), являющимся как юридическими лицами, так и индивидуальными предпринимателями, при взыскании с них штрафов в случаях уклонения от исполнения или несвоевременного исполнения законных предписаний соответствующих органов либо причинения ущерба потребителям товарами (работами, услугами), не отвечающими требованиям, предъявляемым к безопасности товаров (работ, услуг).

Следовательно, для взыскания этих штрафов (п. 1 абзацы 2 и 3 п.2) установлен единый порядок для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, исключающий безакцептное взыскание, как это было предусмотрено в исключенном абзаце 3 п,3 только для индивидуальных предпринимателей.

Порядок взыскания с индивидуальных предпринимателей штрафов, предусмотренных абзацами 4 и 5 п.2 ст. 43 (продажа товаров, выполнение работ, оказание услуг без документов о подтверждении соответствия, нарушение правил обязательного подтверждения соответствия, предоставление недостоверных результатов испытаний), определен абзацем 3 п.3 (по новой нумерации) ст. 43, который не претерпел изменений.