Конспект лекций: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ

Для более ясного осмысления сущности процесса реформирования отношений  между центральным правительством и местными органами власти кратко рассмотрим его на примере некоторых федеральных (США и Германия) и унитарных  (Франция и Великобритания) структур власти.

2.1. Модель взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления США

США - это федеративное государство с формой правления президентская республика. Исторически оно создавалось как сильно децентрализованное государство на основе политического союза между добившимися независимости колониями, которые при объединении сохранили за собой конституционные гарантии своих прав.

В общих чертах система общественного управления США сформировалась в XVII-XVIII вв. и в настоящее время она представлена 50 штатами и ~ 82.000 органов местной власти (3041 графство, 19076 муниципалитетов, 16734та-уншипов, 14851 школьных и 28588 специальных округов).

У каждого штата есть своя конституция, закрепляющая основные принципы, и формы его государственного устройства, юридические прерогативы, а также принципы построения и функционирования местных органов власти, полностью зависящих в правовом отношении от штата. Штаты и местные органы управления имеют право самостоятельно формировать бюджеты на основе собственных налогов, получать иные виды доходов, а также регулировать экономическую и социальную деятельность на своей территории.

С начала этого столетия в США развернулась перманентная борьба двух тенденций: с одной стороны, усиления централизации государственной власти с целью трансформации в унитарное государство, а с другой стороны, сохранение и расширение прав штатов и органов местного самоуправления. Эти противоположные тенденции отражали различия в установках двух крупнейших политических партий страны: демократической и республиканской. Первая выступала за расширение полномочий федерального правительства в решении внутренних проблем штатов, а вторая требовала наоборот ограничить власть центра.

С наступлением в США  стадии монополистического капитализма  объективно возникла потребность ограничить изоляционизм штатов и усилить централизованное начало в государственном управлении. Поэтому в начале XX века федеральное правительство активно занялось вопросами регулирования деятельности железных дорог, торговли между штатами, разработкой национальных стандартов качества товаров, созданием трудового законодательства и т.п. Серьезно усилил централизацию государственного управления экономический кризис 1929-32 г.г., выявивший неспособность штатов и местных властей самостоятельно решать важнейшие социально-экономические проблемы общества.

Примерно с 70-х гг. Х1Х  в. в США началось реформирование государственной и местной систем социально-экономического регулирования, охватившего федеральный, штатный и местный уровни управления. Например, наряду с дальнейшей концентрацией полномочий и средств в руках федерального правительства начался процесс усиления экономического потенциала и расширения сфер деятельности штатных и местных органов управления.

Причины неравномерности  развития центральных и территориальных  уровней управления связана с  тем, что федеральное правительство, взяв ответственность за новые социально-экономические программы, ограничились лишь распределением соответствующих средств между штатами и местными властями и общим контролем за эффективностью и результативность этих программ. Вся же конкретная практическая работа возлагалась на аппарат управления штатов и местных властей, что стимулировали его ускоренное развитие.

Значительное расширение экономических функций штатов и  местных органов власти в послевоенный период были основаны на постоянном росте  их финансовых поступлений: увеличились  их собственные доходы; возросло использование заемных средств на рынке ссудного капитала; выросли масштабы безвозмездной финансовой помощи (субсидий) из федерального бюджета.

Увеличение масштабов  деятельности и финансовых расходов штатов и местных органов управления уже не покрывались за счет «традиционных» источников доходов: общий налог с продаж для штатов и поимущественный налог для местных властей, так как это потребовало бы резкого увеличения ставок налогообложения. Выход из создавшегося положения нашли во введении на региональном и местном уровнях новых видов налогов и прежде всего индивидуальных подоходных налогов и налогов на прибыли корпораций.

Рост штатных и местных  налогов привел к широкому общественному  движению, названному «бунтом налогоплательщиков». В результате в 14 штатах были приняты конституционные поправки или законодательные о фиксированном уровне поимущественного налогообложения и ограничении размеров расходов органов управления на штатном и местном уровне. В целом эти меры привели к тому, что на рубеже 80-х годов впервые за послевоенный период штаты и местные власти были поставлены перед необходимостью не то что создавать новые органы управления, а даже ликвидировать действующие.

Пришедшая в начале 80-х  годов к власти республиканская  администрация Р.Рейгана выступила под лозунгом «восстановления прав штатов» и создания «сбалансированной здоровой федеральной системы». Республиканцы выдвинули радикальную программу построения «нового федерализма», суть которой сводилась к фактическому освобождению федерального правительства от ответственности за выполнения многих социально-экономических функций, переложив ее на штаты и местные власти.

Одно из важнейших  направлений   реформирования государственных   органов управления - это централизация полномочий федерального правительства по трем основным направлениям:

• - замена узко функциональных «категориальных» субсидий «блоковыми», представляющими большую свободу в использовании федеральных субсидий в разных сферах деятельности (коммунальное хозяйство, подготовка рабочей силы и пр.);
• - поэтапная передача штатам всей ответственности за финансирование 43 крупных программ в области транспорта, образования, трудоустройства, коммунального обслуживания и социального обеспечения на 30 млрд. долларов, а также налоговых источников финансирования этих программ;
• - ослабление регламентирующих постановлений федеральных ведомств в отношении территориальных органов власти, причем обоснованными считались постановления федерального центра, «потенциальная выгода для общества от которых превышает потенциальные затраты, которые оно несет вследствие их принятия», т.е. эти затраты и выгоды должны быть официально подсчитаны.

По первому  направлению в 1981г. было проведено объединение 76 «категориальных» программ и 9 «блоковых». Но в последующие годы Конгресс отклонил предложения правительства о создании новых «блоковых программ», т.к. одновременно предлагалось и значительное сокращение общего объема их финансирования. За предоставление большей свободы в расходовании федеральных субсидий штаты получили их в среднем на 20% меньше.

Второе направление  программы «нового федерализма» было отклонено конгрессом США.

Третье направление не было реализовано, поскольку подсчитать реальную величину затрат и выгоды от регламентирующих постановлений правительства, во-первых трудно, во-вторых, этот подсчет может производиться весьма произвольно в зависимости от методики или от неявно задаваемых сверху установок.

Частичное ослабление регулирования, предусмотренное программой «нового федерализма», затронуло следующие сферы:

• - охрана природных ресурсов;
• - общественный транспорт;
• - образование;
• - обеспечение безопасности труда.

При распространении  этих мер практически на все регламентируемые сферы деятельности территориальных  органов предусматривалось, что  отмена федеральных постановлений должна компенсироваться принятием заменяющих их норм и стандартов на штатном и местном уровнях. В результате власти многих штатов даже расширили издание собственных регламентирующих постановлений относительно деятельности местных органов по программам, финансируемым федерацией и штатами.

Республиканская администрация  проводила политику децентрализации  параллельно с мерами по замораживанию  и сокращению социальных статей федерального бюджета, в первую очередь, расходов на программы социальной помощи штатам и местным властям. Эти меры обосновывались необходимостью сокращения бюджетного дефицита, ликвидации неэффективных программ и экономии средств налогоплательщиков.

Политика сокращения федеральных ассигнований на нужды  местных органов власти застало их в период кризиса общественной (находящейся в собственности государства) инфраструктуры. Ее составными элементами в США являются автомагистрали, мосты, порты, системы водоснабжения, водоочистки и канализации, ирригационные сооружения, общественные здания (школы, больницы, библиотеки, тюрьмы, пожарные депо и т.п.).

Общие итоги проведения политики «нового федерализма» таковы:

• - стратегия децентрализации ряда функций государственного управления была вызвана объективными обстоятельствами: огромным дефицитом федерального бюджета и неспособность центрального правительства выдерживать большую «нагрузку» со стороны производственной сферы при росте ее масштаба в сложности;
• - несколько возросло значение штатов как центров формирования и осуществления государственной экономической и социальной политики, но параллельно с этим возросли и масштабы финансовых трудностей у местных властей;
• - сильное противодействие Конгресса и многих лоббистских группировок организаций. Инерция бюрократического аппарата федеральной исполнительной власти не позволили реализовать значительную часть проектов по перестройке системы федеральных отношений.

Что касается взаимоотношений  между штатами и местным самоуправлением, то в последние 2-3 десятилетия они  определялись тенденцией к расширению децентрализации. Это было вызвано не только финансовыми трудностями, но и усложнением потребностей и интересов различных групп граждан, что обусловило белее тесный контакт муниципальных служб с общественностью, учет ее потребностей в проектах социального развития, финансируемых как за счет местных бюджетов, так и из дотаций федерации и штатов.

Одна из важных особенностей регулирования правового положения  органов местного самоуправления заключается  в том, что штат может представить  муниципалитетам право осуществлять свои функции на принципе самоуправления. Он подразумевает право муниципалитетов решать самостоятельно вопросы местного значения независимо от штатов.

2.3. Модель взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления ФРГ

Система современного управления ФРГ своими корнями восходит к  средневековым германским идеям  ганзейских городов, «товариществ», а  также к реформа началам XIX века. Этапы становления этой системы  связаны со следующими периодами  государственного становления страны: период с начала XIX в. до завершения объединения германии, Кайзеровская империя, Веймарская республика, фашистская диктатура, период после разгрома фашизма.

Городской устав фон  Шейна 1808 г. для городов Пруссии  положил начало развитию коммунального права Германии, как такового, и был первой попыткой законодательным путем утвердить элементы буржуазной демократии, что нашло выражение в выборности городских органов управления и подчинении муниципальной администрации собраниям депутатов.

Новые городские уставы, принятые во второй половине XIX в.. существенно ограничили права городских собраний и усилили государственный контроль. Так, магистрату (коллегиальному органу исполнительной власти) было предоставлено право одобрения решений городского собрания депутатов по важнейшим делам. Включение магистрата в систему государственного управления усилило влияние государства на коммунальные органы.

Развитие общинного  самоуправления в сельских коммунах в XIX в. характеризовалось широким  разнообразием форм управления: от сохранения сословных традиций до создания собраний всех земледельцев как представительного органа общин.

Значительным явлением в общественной жизни Пруссии  стала Конституция 1849 г., которая  предоставила общинам право на самоуправление под надзором со стороны государства.

Образование в 1871 г. Германской империи как союзного государства  вызвало новую волну реформ в  коммунальной сфере, отразивших стремление к укреплению единства страны, созданию прочной социальной основы государства.

Закон 1872 г. устранил некоторые феодальные институты, сельские территории были поделены на две категории: сельские общины и подчиненные округа. Первые стали единицами самоуправления под надзором государства, вторые оставались под управлением владельцев имений. Вышестоящей инстанцией для общин были органы района: районный съезд и районный комитет. Руководство комитетом осуществлял ланд-рат, кандидатура которого предлагалась районным съездом и утверждалась правительством.

После революции 1918г. усилилась  интеграция местной экономики в общегосударственную хозяйственную систему вмешательство государства в дела местного самоуправления. Несмотря на то, что Веймарская республика предусматривала право на самоуправление, в реальности общины оказались под всеобъемлющим руководством государства, которое к тому же контролировало и их права. Огосударствление местного управления обеспечило вовлечение городских и сельских общин в процесс выполнения государственных задач.