Конспект лекций: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ

В отношении коммун основные нововведения заключались в том, что был  несколько расширен состав их советов  пропорционально численности населения. Коммуны получили дополнительную компетенцию  в экономической области, сфере градостроительства и городского планирования, в определении приоритетов по строительству жилья, создании совместно с регионами центров профессиональной подготовки, социальной политике. Этим местным коллективам было предоставлено формальное право на прямую и косвенную помощь со стороны государства, если она предназначалась для целей экономического развития (ст.6 Закона 1982 г.). В отношении коммун упразднялась ранее существовавшая административная и финансовая опека.

Более значительно менялся статус департаментов, над которыми также упразднялась административная и финансовая опека. Теперь решения Генерального совета принимались и исполнялись по полному праву, т.е. независимо от других органов.

Председатель Генерального совета стал вместо префекта руководителем исполнительного органа власти департамента. Была разработана целая система его новых функций:

• - готовил и исполнял решения совета;
• - распоряжался финансовыми и другими средствами департамента;
• - являлся главой административных и технических служб департамента;
• - нес ответственность за управление делами в департаменте;
• - осуществлял полицейские функции.

Таким образом, впервые  со времени своего создания Генеральный совет стал управляться лицом, избранным путем всеобщего голосования. Департамент получил возможность, как и все другие местные коллективы, заключать контракты с государством для исполнения национальных планов социально и экономического развития. Такие же контракты он мог заключать и со своим регионом для выполнения соответствующих региональных планов. Были расширены права департаментов в сфере урбанизации, жилищного строительства, профессионального образования, архивного дела, санитарной и социальной областях.

Наиболее серьезные  изменения произошли на уровне региона, который стал территориальным коллективом  с собственным бюджетом и налоговыми поступлениями. Он управлялся региональным советом, избираемым прямым голосованием и рассматривающим все вопросы, касающиеся региона: обеспечение экономического, социального, санитарного, культурного и научного его развития, обеспечение территориального устройства при соблюдении целостности и автономии департаментов и коммун.

Регион мог выполнять  и иные функции, переданные ему государством, заключать с ним контракты. Председатель регионального совета получил право распоряжаться кредитами, готовит и исполнять решения регионального совета, т.е. руководить исполнительным органом власти региона.

Важным моментом реформы стала трансформация государственного контроля за местными коллективами с предварительного на последующий и придание ему юридической формы взамен существовавшей ранее административно-политической.

Решения, постановления и иные акты местных органов власти, а также заключаемые ими соглашения исполнялись по полному праву после их публикации или нотификации. Все эти акты в 15-дневный срок должны были представлены представителю государства, который мог по своему усмотрению передать их для аннулирования в административный суд, если посчитал их незаконными.

В финансовой области  реформа была осуществлена на тех  же принципах: упразднялась финансовая опека над местными коллективами и вводился последующий контроль, осуществляемый новым органом -региональной счетной палатой, учреждаемой в каждом регионе. Законом о распределении компетенции от 7 января 1983 г. каждом местному коллективу предоставлялись финансовые ресурсы, необходимые для реализации.

В результате реформы 1982 г. существенно изменилось положение  органов государственной власти на местах и, в частности, статус префекта. Он перестал руководить регионом, возглавлять исполнительную власть в департаменте и осуществлять административную опеку над местными коллективами. Часть служб префектуры, связанная с управлением департаментом, перешла под руководство Председателя Генерального совета (закон 1982 г.).

Временно было принято  решение о переименовании должности  представителя государства на местах: вместо префектов и супрефектов  они стали называться «Комиссарами республики» и «помощниками Комиссара республика» (спустя некоторое время вернулись к старым названиям). И хотя та роль, которую играли префекты, несколько снизилась, их значение в осуществлении власти на местах осталось велико. Префекты оставались непосредственными представителями Премьер-министра и каждого из министров, под их властью находились гражданские службы государства, им поручалось соблюдение национальных интересов, наблюдение за исполнением законов страны и сохранение общественного порядка.

Под руководством соответствующих министров префекты управляли следующими службами (управлениями) в департаментах: социальных и санитарных дел, образования, труда и занятости, сельского хозяйства, ветеринарии, свободного времени, архитектуры, архивов, оснащения, налогов, конкуренции и потребления, городской полиции, по делам разведки общего характера, почты, мер и весов.

Префектам были представлены значительные права по вмешательству в экономическую и социальную жизнь департаментов и регионов, в частности, выступать инициаторами государственных инвестиций, активно участвовать в разработке, координации и исполнении региональных планов экономического и социального развития, участвовать в процессе государственной помощи предприятиям, оказавшимся в трудной экономической ситуации.

В развитие Закона от 2 марта 1982 г. в этом же  году был принят «Закон о распределении компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством» (22 июня), который установил, что различные уровни управления должно были не конкурировать, а дополнять друг друга. Он предписывал местным коллективам «...сотрудничать с государством в управлении и территориальном устройстве, в экономическом, социальном, санитарном, культурном и научном развитии, а также в охране окружающей среды и улучшении качества жизни.

Коммуны, департаменты и  регионы представляют собой институциональные  рамки для участия граждан  в местной жизни и гарантируют  ее разнообразие». Одновременно Закон  предоставил всем местным коллективам  новую компетенцию в планировании, экономическом развитии и территориальном устройстве, урбанизме, строительстве жилья, сфере профессионального образования и производственно-технического обучения и других областях.

Проведение реформы  было рассчитано на несколько лет, поэтому  в развитие Законов от 2 марта и 22 июня  были приняты еще 31 закон, циркуляр и декрет. В 1983 г. коммуны получили возможность регулировать планировку и застройку городов, выдавать разрешение на строительство и т.д. В 1984 г. были переданы полномочия от государства местным коллективам в области транспорта, социальной деятельности, юстиции, в 1985 г. - в области образования, культуры, охраны окружающей среды, местной полиции. При этом исключалась опека одного коллектива над другим и в каждом случае передача полномочий сопровождалась передачей эквивалентных ресурсов.

Таким образом, можно  констатировать, что проведенная  с 1982 г. реформа децентрализации  улучшила институциональную структуру  страны, предоставив местным коллективам  несравненно большую самостоятельность  и полномочия, чем они имели до этого. Реформы способствовали вовлечению населения в жизнь местных сообществ. В то же время центральная власть сохранила достаточно сильные позиции на местах, значительно изменив формы и методы контроля за нижестоящими уровнями власти.

Обобщая опыт реформирования взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления различных стран Запада, можно выделить основные тенденции и приоритеты.

2.6. Основные концепции и модели взаимоотношений центральной и местной власти.

Концепция «способствующей  власти».

Местные власти стремятся  также оказывать давление на вышестоящие  уровни власти или иные организации, либо стимулировать частный сектор для обеспечения населения своего сообщества необходимыми услугами, т.е. они как бы способствуют достижению конечной цели (оказание услуг), а обеспечивают сам механизм ее достижения. Эта концепция «способствующей власти» активно внедряется в общественном управлении на Западе.

Один из основных способов решения задач управления заключается в постоянном мониторинге основных потребностей и желаний жителей сообщества и поиске путей наиболее эффективного их удовлетворения. Теперь вместо того, чтобы самим оказывать те или иные услугам, местные власти предпочитают играть роль уполномоченных, передавая права на оказание этих услуг различным государственным, общественным или частным организациям.

Концепция партнерства.

В сфере взаимоотношений  между центральным и местным  уровнями управления в большинстве  стран Запада доминирующее влияние  сегодня имеет концепция партнерства различных уровней власти, согласно которому каждый уровень играет свою особенную роль в системе общественного управления. В ряде стран руководители и депутаты местных сообществ являются одновременно представителями центральной власти, что помогает лучше понимать позиции друг друга. Для обеспечения гарантий местным органам власти по реализации возложенных на них функций и полномочий существует обычно законодательно закрепленный механизм, страхующий местные власти от несанкционированного вмешательства центра в местные дела.

Концепция партнерства  различных уровней власти во многих странах Западной Европы играет доминирующее влияние сегодня имеет. Кроме  того, в ряде стран (Испания, Франция, Швеция и др.) руководители и депутаты местных сообществ являются одновременно представителями центральных исполнительных и представительных органов власти, что помогает разным уровням власти лучше понимать позиции друг для друга.

Концепция финансового  и иных форм контроля.

Для обеспечения гарантий местным органам власти по реализации возложенных на них функций и полномочий существует обычно законодательно закрепленный механизм, страхующий местные власти от несанкционированного вмешательства центра в местные дела. Но наряду с этим предусматривается и регулярный контроль за соблюдением местными органами власти национального законодательства и Конституции, осуществляемый в разных странах по-разному (через постоянных представителей центрального правительства на местах, путем разовых правительственных инспекционных проверок, посредством судебных органов и т.д.).

В законодательстве многих стран предусмотрен также и финансовый контроль за деятельностью местных  органов власти посредством систематического предоставления аудиторских отчетов  о их деятельности. Причем финансовый контроль со стороны центра за местными властями в последние годы усилился, т.к. рост дефицита государственного бюджета, характерный для большинства стран Запада, вынуждает их центральные правительства следить за общим объемом общественных расходов, в котором доля местных расходов весьма значительна.

Концепция структурных  преобразований.

Структура власти показывает взаимосвязь различных власти управления и то как они вписываются в  общую систему управления. В большинстве  стран предпочтение отдается многоуровневой системе, при которой более масштабная деятельность осуществляется высшим уровнем власти.

В ряде стран (Франция, Италия, Испания) относительно недавно был  сформирован еще один региональный уровень власти. И сегодня в  Европе наблюдается общая тенденция предоставления больше власти региональному управлению, что является частью общего процесса децентрализации и обеспечивает повышение эффективности власти и ее ответственности перед населением за предоставляемые ему услуги.

На самом низшем уровне местного управления, соответствующего территории, наиболее четко идентифицируемой ее жителями как своей, регулярно возникают конфликты из-за несоответствия между необходимостью иметь относительно небольшие единицы местного управления и потребностью в достаточно больших органах власти для обеспечения экономической эффективности общественного управления.

Функции и роль местного управления.

Диапазон функций  значительно расширился. Они могут  быть квалифицированы на две большие  группы: предоставление и оказание услуг населению; представительство интересов местного сообщества.

Приведем примеры функций  по предоставлению и оказанию услуг, оказываемых местными органами власти стран Запада.

1. Общее развитие местного сообщества:

• - планирование экономического развития;
• - обеспечение территориального единства и пр.

2. Охрана и развитие окружающей среды:

• - планирование землепользования;
• - развитие транспортной сети, в т.ч. дорог и общественного транспорта;
• - защита окружающей среды;
• - сбор и переработка мусора и пр.