Конспект лекций: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ

 Государство взяло  на себя функции распределения  налоговых поступлений между общинами, что раньше было прерогативой земель. Это дало ему возможность сосредоточить в своих руках большую часть финансовых средств и регулировать их использование на местах. Серьезным ударом по компетенции общин было учреждение государством ряда специальных органов управления на местах, ограничивающих и контролирующих деятельность коммунальных органов.

Установление диктатуры Гитлера в 1933 г. привело к полной ликвидации буржуазно-демократических институтов, существовавших в Веймарской республике, В области местного самоуправления была осуществлена принудительная «унификация» власти на местах: упразднено традиционное коммунальное управление и ликвидированы местные представительные органы.

Во главе общин были поставлены бургомистры, осуществлявшие исполнительные и распорядительные функции. Их деятельность контролировалась государственными уполномоченными, которые представляли местное руководство нацистской партии и имели неограниченные полномочия в кадровой политике и решении всех местных дел.

После поражения Германии во 2-й мировой войне в период 1945-48 г.г. в основном завершилась организация система западногерманского местного управления.

К моменту образования  ФРГ сложилось несколько моделей местной самоуправляемой (коммунальной организации:

• - северо-германская модель в Северной Рейн-Вестфалии и Нижней Саксонии;
• - модель магистрата в Гессене и Щлезвиг-Гольдштинии;
• - южногерманская модель в Ба-ден-Вюртемберге и Баварии;
• - институт бургомистров в Сааре и Рейнланд-Пфальце.

Все эти модели сохранили свои основные черты до настоящего времени.

После объединения Германии сложилась система общественного управления, которая включает следующие уровни и органы власти:

• - федерация (1 орган власти);
• - земли (16 органов власти );
• - сельские районы ( 426 органов власти);
• - городские районы (117 органов власти)

В настоящее время  ФРГ - это федеративное государство с формой правления - парламентская республика. Для нее характерна большая степень децентрализации власти, что явилось следствием, с одной стороны, исторических традиций, а с другой, стремления противников Германии во II мировой войне не допустить возрождения мощного централизованного государства. Земли самостоятельно ведут свою внутреннюю политику с учетом местных интересов.

Для улучшения управления земли разделены, кроме Шлезвиг-Гольдштинии, Саара и городов Бремена, Гамбурга и Берлина, на округа, каждый из которых возглавляется правительственным президентом, обладающим значительными полномочиями в сфере планирования и координации. Через них министры правительств земель осуществляют сотрудничество с руководством районов и городов в ранге районов.

В ФРГ нет федерального закона о местных органах власти, тем не менее Основной закон страны признает фундаментальный принцип  создания на демократической основе местных общин, в чьи функции входит рассмотрение вопросов местного значения. Местные правительства создаются в соответствии с весьма разнообразными по своему содержанию Конституциями земель. Главной задачей местных властей является осуществление законов земель, которые во многом основываются на «структурных» федеральных законов.

В период с 1965 по 1977 г.г. местные  органы власти стали предметом значительных административно-территориальных преобразований, в результате которых небольшие, слабонаселенные, не имеющие достаточных средств единицы были объединены или включены в большие, сильные в финансовом отношении, способные обеспечить разнообразные услуги для растущего населения страны. При этом многие общины, особенно на юге страны, сумели получить право на сохранение своих местных особенностей. В результате объединения многие малые округа их общая численность снизилась наполовину.

Административные районы в землях сократились на 25%. Кроме  того, были созданы региональные управления (ассоциации) органов местной власти с целью повышения эффективности планирования и усиления координации деятельности в 14 зонах крупных городов.

Другой отличительной  особенностью этих преобразований было стремление к децентрализации власти:

• - предоставление местным сообществам самостоятельности в таких вопросах правотворчество (принятие уставов и положений, а также постановлений по вопросам безопасности граждан);
• - кадровой политики (определение структуры и подбор штатов местных органов власти);
• - управления (принятие в рамках собственной компетенции самостоятельных решений и их исполнение);
• - финансовой сфере (взимание в соответствии с законом налогов и сборов для осуществления соответствующих полномочий);
• - планирования (составление перспективных планов градостроительства, использование территории общин в тех или иных целях).

Кроме того, общины должны обязательно привлекаться к планированию различных мероприятий, проводимых другими учреждениями или органами власти, если эти мероприятия затрагивают  ее интересы. В случае нарушения ее прав, община может выступить против осуществления такого рода проектов.

2.4. Модель взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления в Великобритании

Соединенной королевство Великобритания - это унитарное государство с формой правления – наследственная конституционная монархия. В ней зародилась так называемая англосаксонская система местного управления, широко распространившаяся затем в мире. Один из основных признаков этой системы - отсутствие на местном уровне полномочных представителей центрального правительства, опекающих и контролирующих местные выборные органы.

Эволюция британской системы местного управления имеет  длительную историю. Она вырастала  на основе королевских хартий, представлявших городам и общинам привилегии в решении местных вопросов и в отношении с феодалами - собственниками земли. Такие города имели право создавать собственные административные органы, иметь кооперативную собственность, избирать мировых судей.

В XIX в. промышленная революция  предопределила необходимость совершенствования управления на местах. Правительство пошло на пути создания на местах органов специальной компетенции: В 1871 г. был создан Департамент местного управления, курировавший местные органы власти. Местная служба здравоохранения начала создаваться на основе парламентского закона о здравоохранении 1848 г., органов, обеспечивающие содержание дорог, - на основе закона 1835г. и органы, ведающие начальным образованием, - на основе акта парламента 1870 г.

В соответствии с законом «О местном управлении» 1888 г. начали создаваться избираемые советы графств, на которые возлагалась обязанность поддержания в надлежащем состоянии дорог, обеспечение приютдв для бездомных и детей, руководство полицией. На основании этого же акта стали создаваться муниципальные советы городов - графств. Это были органы общей компетенции, независимые от муниципалитетов графств и действовавшие в пределах больших городов (население > 50.000 человек).

Однако этот закон не решил проблемы взаимоотношений между графствами и городскими советами, поэтому в 1894 г. был издан новый закон «О местном управлении», который предписывал создание избираемых городских и сельских окружных советов. Их полномочия были значительно уже, чем городов - графств, и сводились в основном к деятельности в сфере здравоохранения и дорожного дела.

В 1902 г. были упразднены независимые  от местных властей органы управления школьным обучением. Вместо них были созданы соответствующие комитеты в муниципалитетах. Местным властям  было предоставлено право контроля за использованием и развитием земельных участков, им вменялось в обязанность помогать безработным в поисках работы, расширять сферу общественных услуг (общественный транспорт, водо- и газоснабжение, электрификация и др.) и обеспечивать охрану окружающей среды. В этот период многие службы подверглись так называемой муниципализации, т.е. были переданы из частного сектора в ведение муниципальных властей. Возросла и муниципальная собственность.

С 30-х годов ХХ столетия начала превалировать другая тенденция, так как рост числа муниципальных управленческих округов, хронический дефицит финансов и малочисленность управленческого персонала городских и приходских советов перестали соответствовать потребностям развития крупного бизнеса. Поэтому после II мировой войны из ведения местных властей были изъяты электро- и газоснабжение; местные органы здравоохранения были переданы в ведение региональной системы государственного управления.

Усилилось влияние центрального правительства на сферы деятельности муниципалитетов, но тем не менее и в данный период система местного управления оставалась достаточно влиятельной. Муниципалитеты даже усилили свою влиятельность на планирование развития городов, контроль за содержанием национальных парков, оказание помощи детям.

После 1945 г. местными властями стало заниматься Министерство жилищного  хозяйства (после 1945 г. Министерство жилищного  хозяйства и местного управления). В 1969 г. было создано Министерство местного управления и регионального планирования, а уже в 1970 г. образовано «суперминистерство» по делам окружающей среды, в котором были объединены Министерства местного управления и регионального планирования, строительства, транспорта.

В 60-е гг. в Великобритании помимо Лондона было 48 административных графства, 258 муниципальных городов, 49 городской округ, 415 негородских округов, разделенных на 1.000 приходов. Последующие реформы системы местного управления были направлены на модернизацию управления столицы страны, устранение противоречий между органами управления муниципалитетов, графств и округов по проблемам конкретных служб, пересмотр административно-территориального деления страны, а также на усиление централизма.

Принятие в 1985 г. Закона о местном управлении привело к упразднению Совета Большого Лондона и шести метро-политенских графских советов, полномочия и функции которых перешли к соответствующим правительственным агентствам .

2.5. Модель взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления во Франции

ФРАНЦИЯ. Это унитарное государство с формой правления смешанная президентско-парламентс-кая республика. Эволюцию взаимоотношений местных органов с государственными институтами управления можно разделить натри крупных этапа.

Первый этап охватывает период с 1789 г. по 70-е годы XIX в.. Он характеризовался переходом от присущих революционному периоду тенденции к децентрализации к жесткой административной централизации. В результате местное самоуправление было практически повсеместно заменено управлением из центра; ликвидировалась выборность населением местных органов управления, которые заменялись на четкую административную иерархию назначаемых центром исполнительных (префект, супрефект, мэр) и совещательных (муниципальные советы) органов. Однако ряд законов периода Июльской монархии (1931-38 г.г.), восстановивших принцип выборности исполнительных органов сначала в низовом звене местного управления - коммунах, а затем и в департаментах, дал некоторый толчок к децентрализации.

Второй этап охватывает периоды III и IV Республик ( с 70-х годов XIX в. до середины XX в.) привел к установлению определенного равновесия между тенденциями централизации и децентрализации в отношениях между государством и местной властью. С одной стороны, были узаконены основы коммунального и департаментского управления, а с другой, институт префекта остался ключевым в системе местного административного механизма.

Несмотря на демократический характер положения Конституции 1946 г. о том, что «местные коллективы свободно управляются  советами, избираемыми всеобщим голосованием, а исполнение решений этих советов обеспечивается мэрами (в коммунах) или Председателями Генеральных советов (в департаментах)», практически функции Председателя Генерального совета выполнялись префектами. Он же осуществлял и жесткий контроль за местными коллективами.

Третий этап начался  с принятия Конституции V Республики (1958 г.) и начальный его период характеризовался столкновением двух тенденций: централизации и децентрализации, при общей бюрократизации управленческого аппарата. Это нашло свое выражение в попытках расширения прав префектов, в сокращении финансовой базы местных коллективов, в создании на региональном уровне публично-правовых учреждений, во многом подменявших местные представительные институты. Примерно в это же время в стране началось формирование регионального уровня государственного управления.

В 1959 г. было проведено административно-территориальное деление на 22 округа (региона), в которых были сформированы периферийные службы государства и введена должность префекта региона. Согласно законодательным актам 1955-64 г.г. на префекта региона было возложено проведение политики правительства страны, касающаяся экономического и социального развития регионов, координация деятельности префектов департаментов, глав служб и руководителей публичных учреждений. В результате сложилась существующая структура местного управления Франции.

С середины 60-х годов был проведен ряд реформ системы государственного управления, направленных на деконцентрацию, т.е. передачу полномочий по принятию решений нижестоящим уровням централизованного государственного аппарата. Потребность в деконцентрации была вызвана тем, что концентрация полномочий по принятию решений на высших этажах центральной власти достигла такой степени, которая грозила блокировать всю систему государственного управления. Деконцентрация выразилась в создании специализированных министерств и развитии их периферийных служб.

Новый этап реформы общественного  управления был связан с приходом к власти в мае 1981 г. правительства  социалистов и ознаменовался  принятием 2 марта 1982 г. «Закон о правах и свободах коммун, департаментов и регионов». Этот закон, вокруг которого развернулись дискуссии в Национальном собрании, пересмотрел по существу все основные законоположения, действовавшие до него: Кодекс коммун, Закон 1871 г. о Генеральных советах, Закон 1972 г. о регионах и др. в сторону усиления автономии местных коллективов.