Нормативно-правовая база оказания образовательных услуг в Украине

Необходимо внести конструктивные изменения в финансовый блок закона, чтобы соответствующие его статьи стали инструментом динамичного реагирования на потребности финансового рынка и экономики в целом.

1.2. Правовые  принципы функционирования негосударственной  высшей школы в Украине

Формирование правовой базы негосударственного образования в Украине

Особенности деятельности негосударственной высшей школы в Украине определяются тем, что она, согласно действующему законодательству, имеет двойственную юридическую природу, поскольку является в то же время и образовательной структурой, и субъектом предпринимательской деятельности. В соответствии с двумя названными характеристиками (или сторонами явления) происходит правовая регуляция негосударственного образования.

До 1991 г. деятельность в сфере образования вне государственного сектора вовсе не регулировалась нормами образовательного законодательства Украины. Потому организация и обеспечение функционирования негосударственного высшего учебного заведения, которое стало возможным с 1991 г., стали трактоваться как предпринимательство и попадали в сферу действия хозяйственного права.

Статья 42 Хозяйственного кодекса Украины определяет, что предпринимательство - это самостоятельная, инициативная, систематическая, на собственный риск хозяйственная деятельность, которая осуществляется субъектами ведения хозяйства (предпринимателями) с целью достижения экономических и социальных результатов и получения прибыли.

В соответствии с положениями Гражданского Кодекса Украины, введенного в действие с 1 января 2004 г., правовой статус негосударственного ВУЗа как юридического лица определяется статьями 80-112, а деятельность - Книгой 5 «Обязательственное право», а именно, ее разделом I «Общие положения об обязательствах» (статьи 509-625) и разделом II «Общие положения о договоре» (статьи 626-654, 901-907).

Порядок и условия осуществления негосударственными ВУЗами деятельности по предоставлению образовательных услуг определяются законами Украины «О предпринимательстве» от 7 февраля 1991 г., «О собственности» от 7 февраля 1991 г., «Об образовании» (1060-12) от 23 мая 1991 г., «О хозяйственных обществах» от 14 октября 1992 г., «О лицензировании отдельных видов хозяйственной деятельности» от 1 июня 2000 г., «О высшем образовании» (2984-Ш) от 17 января 2002 г.

Закон Украинской ССР «О собственности» предусматривает существование в Украине государственной, коллективной и частной собственности и их равноправие. Закон Украинской ССР «О предпринимательстве» позволяет создание негосударственных предприятий, имеющих право функционировать в различных сферах жизнедеятельности и сфере услуг в частности. Что же касается образовательной деятельности, то в статье 4 «Ограничения в осуществлении предпринимательской деятельности» о ней не упоминается. Следовательно, она не была запрещена и ею можно было заниматься без особого письменного разрешения (лицензии).

11 июня 1991 г. Верховный Совет УССР принял  Закон Украинской ССР «О предпринимательстве  в Украинской ССР», который кроме  индивидуальных, семейных и др. предусмотрел  существование негосударственных  предприятий, основанных на собственности отдельного гражданина Украинской ССР, с правом найма рабочей силы. Данный закон стал дополнительным правовым основанием для создания негосударственных высших учебных заведений. 16 декабря 1994 г. дополнением к ст. 4 Закона «О предпринимательстве» образовательные услуги были отнесены к видам деятельности, которые лицензируются.

Требование о необходимости лицензирования высших учебных заведений, в том числе негосударственных, вошло и в Постановление Кабинета Министров Украины от 17 мая 1994 г. «О положении о порядке выдачи субъектам предпринимательской деятельности специальных разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности». Среди видов предпринимательской деятельности, подлежащих лицензированию, указано «предоставление услуг для получения образования с выдачей специального документа государственного образца, подготовкой специалистов разных уровней квалификации». Право выдавать лицензии было поручено Министерству образования и науки Украины. Наконец, оба этих постановления Кабинета Министров были подкреплены авторитетом Закона Украины от 16 декабря 1994 г. «О внесении изменений в Закон Украины «О предпринимательстве», в статье 4 которого «Ограничения в осуществлении предпринимательской деятельности» предоставление услуг «для получения образования с выдачей специального документа государственного образца» было отнесено к видам предпринимательской деятельности, которые не могут осуществляться без лицензии.

В соответствии с п. 39 статьи 9 «Виды хозяйственной деятельности, которые подлежат лицензированию» Закона Украины «О лицензировании отдельных видов хозяйственной деятельности» от 1 июня 2000 г. предоставление образовательных услуг общеобразовательными, профессионально-техническими и высшими учебными заведениями подлежит лицензированию независимо от форм собственности. Этим же Законом определены органы лицензирования и их полномочия (статьи 4 - 7), лицензионные условия (статья 8) и т. п.

Из 104 существующих в 2005 г. негосударственных ВУЗов Ш-1У уровней аккредитации по данным Ассоциации высших учебных заведений негосударственной формы собственности Украины, две трети вынуждены действовать в организационно-правовой форме, обществ с ограниченной ответственностью, другие - открытых и закрытых акционерных обществ.

Закон Украины «О высшем образовании» оставил неурегулированными принципиально важные положения деятельности образовательных заведений с такой организационно-правовой формой, что негативно влияет на процессы толкования, реализации и применения норм права относительно отечественных негосударственных ВУЗов. Потому неотложной является потребность всестороннего анализа правовых, основ деятельности негосударственных высших учебных заведений, позволяющего выяснить и, возможно, откорректировать наиболее неадекватные моменты в положении последних в системе высшего образования Украины.

На фоне масштабных сдвигов в такой приоритетной в настоящее время (учитывая формирование в современном мире «общества знаний» [54]) сфере жизни общества, как высшее образование, кажется парадоксальным факт практического отсутствия в научной литературе аналитики нормативно- правового обеспечения реформирования системы высшего образования Украины и конституирования негосударственной высшей школы. Исключением является диссертационное исследование В.В.Астахова «Правовое регулирование функционирования в Украине высших учебных заведений, основанных на негосударственной форме собственности» [47], разделы в монографиях А.Л.Сидоренко «Негосударственное высшее образование: пути Украины в мировом измерении» и В.А. Зернова «Оптимизация управления качеством образования в негосударственном секторе высшего образования в современных условиях» [181], а также исторический обзор формирования законодательства о высшем образовании в монографии В.Н. Огаренко «Негосударственное высшее образование в Украине: первое десятилетие: Исторический очерк» [277].

В.В. Астахов обстоятельно анализирует различные вопросы правового регулирования функционирования негосударственных ВУЗов, выясняет место, роль и значение негосударственной высшей школы в системе отечественной системы высшего образования в плоскости дихотомии норм негосударственного и публичного права. Исследователь отмечает, что государственный ВУЗ, создаваемый распоряжением государственных органов, является юридическим лицом публичного права, а негосударственный ВУЗ, создаваемый по инициативе частных лиц, — юридическим лицом частного права. Однако, как отмечает исследователь, «образование — это сфера, где публичная заинтересованность проявляется очень остро и с точки зрения доступа к образованию, и с точки зрения ее качества и стандартов. Отсюда возникает необходимость в разрешительном порядке создания негосударственного учебного заведения (система лицензирования и аккредитации), а не в нормативно-явочном, присущем юридическим лицам частного права». В.В.Астахов указывает на такие изъяны образовательного законодательства: остаются неурегулированными принципиально важные положения, в частности, не закреплены действенные механизмы юридической защиты прав и социальных льгот, предоставленных Законом «О высшем образовании» участникам учебно-воспитательного процесса. Среди недостатков упомянутого закона В.В. Астахов называет нормы, которые или противоречат, или дословно воспроизводят ряд нормативных положений базового Закона Украины «Об образовании», многочисленные отсылки к базовому закону и другим нормативным актам.

Как необоснованную в теоретическом плане и деструктивную - в практическом рассматривает В.В. Астахов попытку определения негосударственной высшей школы как «альтернативной» (по формам, содержанию, целям и т.п.) относительно государственной: «Во всем мире существуют многообразные субъекты образования - высшие учебные заведения государственные, негосударственные, светские, духовные, но высшее образование едино, потому негосударственное высшее учебное заведение не является альтернативным учебным заведением. Учебные заведения должны представлять единую образовательную систему, все элементы которой имеют одинаковые права и обязанности». К таким же выводам приходит в своем диссертационном исследовании, посвященном проблеме управления негосударственными высшими учебными заведениями, С.Б. Жарая [166].

Противоречивый процесс реформирования сферы высшего образования на протяжении 90-х гг. XX ст. на основе широкого круга нормативно-правовых актов освещает В.М.Огаренко в монографии «Негосударственнное высшее образование в Украине: первое десятилетие: Исторический очерк». Автор прослеживает перипетии борьбы государственнического и общественного (негосударственного) начал в сфере высшего образования от появления в Украине в 1989 г. первых не подчиненных Министерству образования высших учебных заведений и до свидетельств (на момент выхода в свет монографии) того, что «идет вполне закономерный процесс формирования единого образовательного поля, на котором на равных правах, как партнеры, будут действовать государственные и негосударственнные высшие учебные заведения. Последних будет гораздо меньше и они будут играть, в известной степени, вспомогательную роль» [277, с.141]. Заметим, что такая трактовка оставляет без ответа вопрос о том, как согласовать тезисы о «равных партнерских правах», и «в известной степени вспомогательную роль» негосударственной высшей школы в единой системе высшего образования?

В 1991 г. процесс стихийного, «самовольного» формирования негосударственного сектора высшего образования «получил, наконец правовую базу. Ею стали принятые Верховным Советом Украинской ССР Законы «О собственности», «О предпринимательстве», «О предприятиях в Украинской ССР», «Об образовании». Данные законы разрешили существование предприятий, основанных на различных формах собственности. В частности, Закон «Об образовании» позволил основание и равноправное функционирование заведений образования разных организационно-правовых форм - государственных, муниципальных, негосударственных. В июне 1992 г. в Украине была введена система лицензирования и аккредитации высших учебных заведений как официальное признание их права осуществлять образовательную деятельность на уровне государственных требований и стандартов образования. С некоторыми изменениями (наиболее существенные из которых были введены в 1996 г.) эта система просуществовала до сегодняшнего дня» [277, с.138-139].

Исследуя проблематику коренных институциональных изменений системы высшего образования Украины, связанных с возникновением в 90-х годах прошлого века негосударственной высшей школы, А.Л. Сидоренко приходит к выводу, что, невзирая на динамический процесс создания и активизации последней, до этого времени практически не исследованной остается правовая природа ее функционирования. Особенно важной, по мнению А.Л. Сидоренко, является разработка проблем развития правового статуса негосударственных ВУЗов как комплекса правовых средств, которые обеспечивают их организацию и деятельность, воспроизводят их положение как в системе высшего образования, так и в кругу субъектов рыночной экономики.

Анализ правовых основ деятельности негосударственных ВУЗов, осуществленный А.Л. Сидоренко, подтверждает необходимость решения важнейшей теоретической проблемы - обеспечения на уровне законодательства страны единства и равенства всех ВУЗов. Автор считает, что принятие соответствующих законов даст возможность определить правовые признаки учебного заведения как особенного типа учреждения независимо от формы собственности, что сделает возможным отделение негосударственных ВУЗов от других субъектов предпринимательства; установить единственные правовые требования к внутреннему устройству высших учебных заведений, независимо от формы собственности, по признаку регистрации их как особенных типов учреждений - учебных заведений; установить специальный порядок реорганизации и ликвидации учебного заведения, предусмотрев, в первую очередь, социальную защиту участников образовательного процесса [337, с.90].

В целом, становление негосударственного высшего образования происходило в условиях постоянных изменений законодательства. Необходимость утверждения собственного права на существование и развитие требовала быстрого реагирования на все правовые изменения. Неопределенность и противоречивость отдельных норм допускала и допускает разные толкования. Эти проблемы влияют на стабильность условий деятельности негосударственных ВУЗов, отвлекая их от главного задания обеспечения качества подготовки выпускников, конкурентоспособных на рынке труда.

Права и обязанности ВУЗа

Цели и задачи любого ВУЗа реализуются через его функции, права и обязанности, которые составляют особенный элемент правового статуса ВУЗа.

Это следует из того, что функции ВУЗа необходимо рассматривать в неразрывном единстве с его правами и обязанностями, поскольку они и являются мероприятиями юридически возможной или необходимой деятельности. К главным функциям ВУЗа, названным в Законе Украины «Об образовании» (ст. 44), присоединяются вспомогательные, охватывающие хозяйственную, финансовую, кадровую и другие виды деятельности. Однако содержание и границы полномочий ВУЗа, как совокупность прав и обязанностей, обусловленных целями и заданиями, являются различными в организации учебной и научно-исследовательской работы, материально- финансового и кадрового обеспечения и т.д. Сопоставление полномочий и функций государственных и негосударственных ВУЗов дает возможность снова прийти к выводу об их неравноправном положении, а также определить степень достаточности юридических средств в действующем законодательстве, необходимых для эффективной работы всех звеньев системы образования, независимо от формы собственности.

Юридическая ответственность негосударственного ВУЗа, являющаяся объектом комплексного нормативно-правового действия, гарантом и стимулятором реализации им своих прав и обязанностей, установлена разными нормативно-правовыми актами. И хотя в некоторых специфических сферах деятельности негосударственного ВУЗа юридическая ответственность регулируется соответствующими нормами административного, трудового и других сфер права, основная нагрузка ее правовой регламентации должна приходиться, ввиду предпринимательского характера деятельности ВУЗа, на гражданское законодательство. Объем именно гражданско-правовой ответственности негосударственных ВУЗов достаточно велик.