Нормативно-правовая база оказания образовательных услуг в Украине

К правовому режиму внутреннего управления ВУЗа как инструменту реализации его функций и полномочий, можно отнести структуру и полномочия его администрации, функции и полномочия разных звеньев на разных уровнях и отношения между ними.

Трудности в решении проблемы обеспечения правового регулирования работы ВУЗов, в том числе и основанных на негосударственной форме собственности, обусловлены тем, что в науке гражданского права деятельности высшей школы не уделялось достаточного внимания. Решение ее необходимо и для собственно полного использования правовых средств с целью повышения эффективности деятельности высших учебных заведений, и для правового обеспечения глобальных экономических, политических и социальных реформ; которые проводятся в стране. Анализ этих проблем даст возможность также обнаружить закономерности и перспективы правового регулирования деятельности негосударственного ВУЗа как автономной части высшего образования и в то же время увязанности его работы с другими сферами жизнедеятельности общества.

Существующая неравноправность ВУЗов, основанных на разных формах собственности, по нашему мнению, заключается именно в этих формах. И такому положению вещей негосударственные ВУЗы обязаны существующему в гражданском законодательстве делению юридических лиц на коммерческие и некоммерческие. Известно, что юридические лица как коллективные образования организуются с целью получения прибыли или невещественных благ. Прибыль или распределяется между основателями юридического лица, или не распределяется. В первом случае юридическое лицо - субъект предпринимательской деятельности, во втором - неприбыльное (некоммерческое) юридическое лицо. Естественно, статус неприбыльного означает, что данное юридическое лицо использует полученную прибыль на уставные цели и обеспечение собственной деятельности [185, с.ЗЗ].

Неприбыльные юридические лица могут создаваться для достижения политических или социальных целей (общественные организации, благотворительные фонды и т. п.), или для обслуживания коммерческой деятельности субъектов предпринимательства. Однако правовой статус подобных организаций в Украине полностью не определен, что вызвано отсутствием отдельного закона «О некоммерческих организациях», хотя по существу очевидно, что негосударственные ВУЗы должны принадлежать именно к некоммерческим юридическим лицам. А поскольку негосударственные ВУЗы, с одной стороны, являются субъектами предпринимательской деятельности, а с другой — они субъекты многообразных отношений, в которых реализуются цели и задачи высшего образования, то их деятельность подпадает под действие законодательных актов, регулирующих и предпринимательство, и вопросы образования. Именно это приводит к противоречиям и, что важнее, ставит ВУЗы государственные и негосударственные в неравное положение.

В новой редакции Закона Украины «Об образовании» украинский парламент впервые сделал попытку урегулировать вопросы, связанные с созданием учебных заведений всех форм собственности. Однако в статье 18 данного закона устанавливается требование о том, что учебное заведение обязано иметь собственное название, в котором отмечается его тип и организационно-правовая форма.

Однако в Украине порядок создания учреждений, основанных на государственной и частной формах собственности, принципиально различны. Первые, в том числе и государственные ВУЗы, создаются по решению органов государственной власти. Для негосударственных существует лишь один путь создания, предусмотренный законами «О предпринимательстве» и «О хозяйственных обществах».

Государственный ВУЗ является основным звеном системы высшего образования, которое непосредственно решает задачи обучения и воспитания, проведения научных исследований и т.п. Для реализации своих задач он наделен комплексом прав и обязанностей, которые осуществляются через его администрацию. ВУЗ имеет имущественную самостоятельность и является юридическим лицом. Научная деятельность в ВУЗе органически связана с обучением специалистов, что вообще не свойственно деятельности научных учреждений. Совокупность этих признаков дает возможность определить государственный ВУЗ как особенный вид организации — учебное заведение.

Негосударственным ВУЗам присущи те же общие признаки, за исключением формы собственности на имущество, им принадлежащее. Отсюда, реализуя свое право на существование как субъекта предпринимательства, негосударственный ВУЗ становится в первую очередь коммерческой структурой, а не учебным заведением. Выходит, что государственные учебные заведения Украины создаются для удовлетворения образовательных потребностей граждан, а негосударственные - в первую очередь для обогащения основателей за счет средств от платных образовательных услуг. Здесь начинается коренное противопоставление учебных заведений, основанных на разных формах собственности, но в сущности являющихся частями единого целого — образовательной системы Украины. Ведь является очевидным тот факт, что именно образовательная деятельность с целью всестороннего развития личности, а не получение прибыли является главной целью любого учебного заведения.

Невзирая на то, что государственные ВУЗы при административном управлении хозяйством часто отождествляются с организациями, которые «производят специфическую продукцию» - специалистов народного хозяйства, они были и остаются некоммерческими юридическими лицами. Деятельность их финансируется из бюджета и направлена на удовлетворение социально- культурных, научных и т.п. потребностей граждан. С точки зрения структурного построения, они принадлежат к простым юридическим лицам, основатели которых не входят в их состав (этот признак имеют все государственные организации, предусмотренные ст. 24 ГКУ). Основателем государственных ВУЗов является государство (в лице ее уполномоченных органов, например, Министерства образования и науки), которое при их создании не теряет права собственности на имущество, закрепляя его за ВУЗом на праве оперативного управления. Все это дает возможность утверждать, что государственный ВУЗ - учреждение. Однако в рыночных условиях ни организационно-правовая форма учреждения, ни форма собственности государственных ВУЗов, которая допускает их бюджетное финансирование, не является препятствием для активизации их внебюджетной деятельности, которая становится не только ресурсообразующим фактором с целью адаптации к рыночной экономике, но и явлением, которое дестабилизировало и разрушает предыдущую иерархическую систему управления, смещает целевую функцию ВУЗа как центра образования, науки и культуры в сторону материальных интересов.

Действующим законодательством Украины предусмотрен перечень организационно-правовых форм создания и функционирования юридических лиц. Форма определяет тип организации, в виде которой они должны создаваться и действовать с учетом видовых признаков. Потому, если деятельность негосударственного ВУЗа должна иметь некоммерческий характер, то он должен создаваться и действовать в форме общественной организации или в форме учреждения, которое создается и финансируется общественной организацией. В этом случае он будет являть собой, по закону [9], добровольное объединение граждан, создаваемое ими для реализации своих общих интересов в сфере образования, и будет субъектом права собственности на имущество, которое принадлежит ему (негосударственному ВУЗу). Основатели такого учебного заведения не имеют права на распределение прибыли, которая в полном объеме, за исключением обязательных платежей, направляется на выполнение уставной деятельности. Но, во-первых, основателями таких негосударственных ВУЗов не могут быть юридические лица, а во-вторых, выходит, что в случае создания негосударственного ВУЗа в форме общественной организации необходимо, чтобы все участники образовательного процесса были ее членами. Этого (второго) положения можно избежать, создав общественную организацию, которая в свою очередь может создать на базе собственного имущества некоммерческое учреждение, - негосударственный ВУЗ. Однако это достаточно долгий и не самый удобный путь, не устраняющий для юридических лиц невозможности принимать участие в основании негосударственного ВУЗа. Из этого следует, что наиболее приемлемой в настоящее время организационно-правовой формой создания в Украине негосударственного ВУЗа остается хозяйственное общество, основанное на договорных принципах и имеющее на праве собственности свое обособленное имущество, а участники имеют лишь обязательственные права с учетом сделанных взносов. Однако, это сразу ставит его в один ряд с коммерческими структурами. По нашему мнению, одной из причин такого состояния дел есть отнесение образовательной деятельности, осуществляемой негосударственными учреждениями образования, к разновидности предпринимательской [8].

Порядок создания негосударственного ВУЗа, как и любого субъекта предпринимательской деятельности, определен законами Украины [16]. Однако необходимой предпосылкой регламентации всех сторон деятельности и исходным моментом для определения правового статуса негосударственного ВУЗа является его государственная регистрация, ее порядок, сроки, перечень необходимых документов, определенные законодательством. При этом деятельность, связанная с предоставлением услуг для получения профессионального образования, может осуществляться лишь на основании специального разрешения (лицензии). Образовательное учреждение, которое имеет лицензию, но не имеет государственной аккредитации, выдает своим выпускникам документ собственного образца. Право же на выдачу документа государственного образца возникает лишь с момента аккредитации этого учебного заведения.

На протяжении последних лет остаются нерешенными много вопросов государственного уровня. Один из таких вопросов — разработка и утверждение с учетом Болонской декларации государственных стандартов высшего профессионального образования. «Инструментальным» назначением государственных стандартов высшего профессионального образования является четкое определение блоков знаний. Но значительно более важным является их «сверхзадача»: стандарты должны стать преградой превращения системы образования в условиях рынка в «сферу предоставления образовательных услуг» (главным образом платных), неоправданной узкой специализации выпускников (в первую очередь бакалавров). Вместо этого они должны способствовать формированию элиты общества, способной на основе глубоких теоретических знаний и практических навыков понимать и предвидеть тенденции развития явлений и процессов в экономической, социальной, политической, культурной и т.п. сферах общества.

Наш анализ нормативной базы, призванной регулировать функционирование системы высшего образования, со всей очевидностью обнаруживает неравенство правового статуса государственных и негосударственных высших учебных заведений как производителей образовательных услуг. Кроме объективно существующих трудностей периода становления (формирование кадрового потенциала, отсутствие собственных учебных помещений, собственного позитивного имиджа и т. п.), худшее положение последних главным образом обусловлено тем, что большинство нормативных положений действующего законодательства, не исключая Закон «О высшем образовании», дают преимущество государственным ВУЗам в вопросах регулирования отношений, связанных с созданием и функционированием ВУЗа, социальной защитой участников образовательного процесса, пенсионным обеспечением профессорско-преподавательского состава и т.п. Как результат, это ставит негосударственные ВУЗы в неравные конкурентные условия на рынке образовательных услуг. Правовой статус государственных и негосударственных высших учебных заведений: сравнительная характеристика

Правовое регулирование деятельности негосударственных ВУЗов усложнено тем, что они, как отмечалось ранее, в соответствии с действующим законодательством, имеют двойственную юридическую природу, поскольку являются одновременно и учебными заведениями, и субъектами предпринимательства.

С одной стороны, к негосударственному образованию, как одному из видов предпринимательской деятельности, применяется определенный комплекс гражданско-правовых норм, регулирующих гражданско-правовые отношения, которые возникают по поводу создания и функционирования заведения негосударственного образования между:

• юридическим лицом (негосударственным ВУЗом) и государством (в виде государственных учреждений);
• негосударственным ВУЗом и другими юридическими лицами;
• юридическим лицом и потребителями его услуг (студентами негосударственного ВУЗа, их семьями).

С другой стороны, негосударственное образование, как образовательная структура, регулируется специальным отраслевым законодательством, которое действует в образовательном пространстве и определяет порядок и формы деятельности образовательных заведений.

Таким образом, изложенное подтверждает необходимость решения важнейшей теоретической проблемы - обеспечение на уровне законодательства страны единства и равенства всех ВУЗов. Принятие соответствующих законов даст возможность:

• определить правовые признаки учебного заведения как особенного типа учреждения независимо от формы собственности, что сделает возможным отделение негосударственных ВУЗов от других субъектов предпринимательства;
• установить единые правовые требования к внутреннему устройству высших учебных заведений, независимо от формы собственности, по признаку регистрации их как особенных типов учреждений - учебных заведений;
• обеспечить социальную защиту всех участников образовательного процесса.

1 Так, один из ведущих специалистов в Украине по данной проблематике подчеркивает: «Следует отметить, что сущность права частной собственности, которая определяется характером присвоения, в гражданском законодательтве Украины не установлена» («Треба сказати, що сутшсть права приватно'Г власност1, яка визначаеться характером присвоения, в цивильному законодавств! Укра'Гни не встановлена») [386, с.19].