Организация управления государственной собственностью в Российской Федерации как функция государственного управления

- ухудшение возможностей максимального использования производственных мощностей (пропускной способности);

- возникновение искусственных границ для обмена информацией и быстрого распространения нововведений в учреждении;

- сильное дублирование однородных служб в разных самообеспечивающихся подразделениях.

Все это ведет к росту стоимости выпускаемой продукции и услуг.

6. Централизация, т.е. непосредственное усиление системы управленческих воздействий по вертикали достигается прежде всего путем создания штата квалифицированных специалистов и технических исполнителей, в центрах принятия решений. Это разгружает руководителей от однообразных обязанностей текущего и оперативного характера, позволяет на более высоком уровне проводить анализ, экспертизу и подготовку решений. Усиление служб централизованного планирования в верхних звеньях аппарата управления позволяет более обоснованно разрабатывать и координировать цели подсистем и, что не менее важно, осуществлять обратную связь по контролю за выполнением внутриорганизационных планов и их своевременной корректировке.

Наконец, повышению эффективности содействует и применение современных средств вычислительной техники и передачи информации. Большой круг проблем может быть проработан и проанализирован в высших эшелонах управления, улучшается обеспечение руководителей информацией для принятия решений, повышается пропускная способность каналов связи для передачи директивных команд и контрольной информации. Однако, если такого рода централизация становится чрезмерной, это приводит к потере гибкости и адаптивности в системе управления, к замедлению скорости принятия решений, к снижению инициативы на местах, к недоиспользованию внутрипроизводственных резервов, к излишним расходам на содержание центрального аппарата управления. Эта форма усиления стабильности в системе должна уравновешиваться другими формами, которые смогут обеспечить необходимые ресурсы для решения ранее неизвестных проблем и развития системы.⁹

7. Создание горизонтальных организационных механизмов сводится к обеспечению непосредственных субъективных контрактов многих участников процесса принятия решений, когда эти процессы пересекают традиционные границы организационных подразделений и не укладываются в рамки иерархических каналов передачи информации. Организационные формы горизонтальной координации являются разнообразными, применяемыми при различной степени неопределенности решаемых задач и в то же время кумулятивными; они не заменяют, а дополняют одна другую. По степени организационного оформления формы горизонтальной координации варьируются следующим образом (рис. 1).¹⁰

Рисунок   1

 

Организация проекта  при объединении линейных и целевых полномочий

 

Прямые контакты осуществляются между руководителями разных подразделений  без какого-то ни было изменения линейно-функциональных структур и формальных связей. Они касаются частных проблем и не затрагивают целей, лимитов, стандартов, установленных на высших уровнях управления. Основа такого рода контактов, как и других форм горизонтальной координации, – отношения «кооперативного поведения», состоящего в совместном решении проблем, а не в подчеркивании организационных различий, в умении согласовать ведомственные и внутриорганизационные конфликты и т. п.

Координаторы подразделений  назначаются в смежных отделах (как правило, на средних и низких уровнях) в том случае, если координация по какой-либо проблеме требуется сразу между многими подразделениями. Целевая группа включает в себя представителей каждого из заинтересованных отделов, занятых решением данной проблемы, она создается на время разработки проблемы и распускается после ее решения. Команды – это особый тип проблемно-целевых групп, работающих на постоянной основе и принимающих форму комитетов, координационных советов, постоянно действующих совещаний и т. п. Такие команды формируются для координации и для совместной выработки решений по проблемам, постоянно возникающим и требующим скоординированной работы многих подразделений.

Горизонтальные управляющие  – это представители высшего  уровня руководства (как правило главного управляющего) в проблемно-целевых группах, командах и других органах горизонтального управления. Основная обязанность горизонтального управляющего – обеспечить на основе знания общей политики организации объединение деятельности различных подразделений, решающих общую задачу.¹¹

Отделы координации  создаются для того, чтобы повысить эффективность работы горизонтального  управляющего, в подчинение которому часто передается часть персонала  такого рода отделов. При наличие  штабного отдела возможно создание автономной системы информации и отчетности непосредственно для нужд управляющего горизонтальной программой. Появляется возможность проверять обоснованность заявок на ресурсы и правильность их расходования на программу, что сопровождается наделением горизонтального управляющего полномочиями по визированию бюджетов, заявок, отчетов по ресурсам и других документов.

Основной спецификой механизма управления в условиях матричной структуры является то, что линейные руководители передают часть своих функций руководителю программы, который управляет всеми горизонтальными связями и к тому же играет важную, подчас ведущую роль в принятии технических и плановых решений по целевой программе (рис.2).¹²

Возникает ситуация так  называемой «двойственной власти» (иногда не вполне точно характеризуемая как «двойное подчинение»). Матричная организация представляет собой полный переход к совместному решению проблем и разделенной ответственности, на некотором уровне организации существуют отношения двойственной власти.

 

 

 

 

   Рисунок   2

 

 

 

 Схема матричной  системы управления

 

 

Вопрос об организационных  отношениях и взаимодействиях в  условиях двойственной власти и двойного подчинения – проблема сложная. В  матричных структурах управления осуществляется на основе формально не регламентируемого баланса власти между линейным руководителем подразделения и руководителем проекта (в отличие от линейно-функциональных структур, где решение вопросов: что, где и когда делать – вменяется непосредственно линейному начальнику подразделения, а как делать – руководителю функциональной службы).

Идея баланса власти вытекает из признания реальной действительности в системах принятий решений двух типов власти: «иерархически ориентированной» (основанной на командных воздействиях) и «функционально-ориентированной», основанной на реальном влиянии на принимаемые решения через техническую или иную компетенцию.

Для конечного успеха сложной программы одинаково  важно и достижение конечных целей  программы (за которые отвечает прежде всего руководитель проекта), и обеспечение высокого уровня выполнения работ на каждом отдельном участке полного цикла выполнения программы (линейный руководитель подразделения, выполняющего эти работы). И тот и другой влияют на программу через свою техническую компетенцию и через командные воздействия на исполнителей по вверенным им вопросам.

Добиться рационального синтеза  деятельности этих двух руководителей  путем совершенно четкого деления  полномочий по принятию решений по каждому аспекту возникающих  проблем нельзя из-за влияния фактора неопределенности.¹³ В сложных ситуациях невозможно заранее сказать, какие проблемы возникнут в ходе выполнения программ и каким вопросам при этом следует отдать приоритет: техническим, организационным, направленным на распределение ресурсов, или каким-то другим – а отсюда, кого из руководителей – линейного или программного – наделить формальной властью для принятия окончательных решений.

Выход в том, чтобы того и другого  сориентировать на «совместное принятие решений», когда каждый руководитель способен подняться выше интересов своего участка и своей задачи и стремится не обострять, а сглаживать и конструктивно решать возникающие при этом противоречия путем непосредственных контактов без ссылок на свои формальные полномочия и без апелляции к вышестоящему начальству. Такова основная «организационная идеология» взаимодействия в матричных структурах, которые, в силу своей сложности применимы далеко не везде, а лишь там, где этого требует повышенная неопределенность и межфункциональный характер управленческих проблем.¹⁴

Причина, по которой желателен баланс власти, в том, что решения и  наилучшие пути преодоления возникающих  проблем не могут быть предсказаны  заранее. Поэтому поддерживать баланс власти предпочтительней, чем иметь  решение, где доминирует либо технический специалист, либо руководитель программы. Это означает, что именно из реального характера возникшей проблемы будет определен наиболее рациональный путь ее преодоления в процессе совместного принятия решений, если оно окажется эффективным.

Поэтому в системах горизонтального  управления распространены различного рода организационные формы совместного решения проблемы – комитеты, проблемно-целевые группы, команды и т. д. Здесь обсуждение, анализ, согласование решений по возникающим проблемам осуществляется с широким участием руководителей, ответственных исполнителей, специалистов из многих смежных подразделений. Это должно обеспечить приемлемость решения для всех его исполнителей – не столь уж важно, кто его официально принимает и оформляет.

При это, однако, право  линейных руководителей отдавать приказы  своим подчиненным сохраняется.  Руководитель программы наделяется полномочиями визировать все важные решения по программе, а некоторые принимать самостоятельно.

Следует отметить, что  внутри организации баланс власти – это «балансирование на остром гребне» - равнодействующая влияния менеджеров и специалистов, наделенных вполне реальными рычагами воздействия на процесс управления и вынужденных сотрудничать под давлением обстоятельств.¹⁵

Основные рычаги реального воздействия на процессы принятия решений в двойственных условиях матричных структур управления:

1. Деление Ресурсов между линейным руководителями, которые распоряжаются общими фондами своих подразделений и ресурсами на работы, не входящие в состав целевых программ, и Руководителями программ, которые прямо ил через непосредственное участие в принятии финансовых решений на высшем уровне управления контролируют основной объем ресурсов на выполнение подведомственной им программы, включая фонд зарплаты и премиальный фонд.

По сути дела, в развитых матричных структурах руководитель целевой программы «покупает» услуги разных отделов и других подразделений, которые зависят от него как обслуживающая  единица от клиента и волей-неволей  должны согласовывать с ним свои действия.

2. Право Руководителя программы получать ответственных исполнителей всю необходимую информацию о ходе выполнения работ. Зачастую для этой цели создаются специальные формы отчетности, устанавливается порядок и периодичность их предоставления в отделы координации, которые служат штабными органами в системах горизонтального управления. Наряду с этим Руководитель проекта напрямую работает с ответственными исполнителями и имеет возможность анализировать, контролировать, направлять ход работ по проекту.
3. Проработка на системной основе планового и административного механизмов горизонтального и программно-целевого управления. Наличие достаточно четких графиков (в том числе сетевых) для управления взаимосвязанными этапами работ по программе, утверждение на высшем уровне планов распределения работ по подразделениям-исполнителям и выделяемых для их выполнения ресурсов, своевременная корректировка планов, сбор и обработка оперативной информации – это становится неотъемлемой частью систем горизонтального управления.

Наряду с изменением «стиля взаимоотношений» руководителей  по горизонтали и по вертикали  наиболее принципиальные моменты в  системе распределения полномочий и ответственности всех участников горизонтальных систем управления должны подвергаться административной регламентации.

В условиях повышения  доли неопределенности проблем, сильного усложнения процессов их анализа  и решения имеет смысл идти на риск двойных взаимодействий, значительно усложняющих систему управления.

Все семь типов организационной координации являются не взаимоисключающими, а взаимодополняющими. В одной и той же организации могут применяться разнообразные организационные механизмы для решения тех или иных задач, так же как внутри более развитой формы координации могут использоваться более простые формы.

Универсальных организационных  решений не существует, каждое из них  применимо в определенных условиях, а все вместе – в некотором  рационально обоснованном сочетании. Объективных критериев для использования тех или иных организационных решений в зависимости от специфики организационных факторов пока не найдено. Следует учитывать различия во внутриорганизационном экономическом механизме (муниципального или государственного органа), в составе и квалификации управленческих и технических кадров, в принятом в аппарате «стиле организационного поведения» и т. п.¹⁶

 

1.2.  Федеральная собственность как объект управления

 

 

Государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности  РФ (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ).

Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся  в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Имущество, находящееся  в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями  и учреждениями во владение, пользование  и распоряжение в соответствии с ГК РФ ст. 294, 296.

Средства соответствующего бюджета и иное государственное  имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну РФ, казну  республики в составе РФ, казну  края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Отнесение государственного имущества к федеральной собственности  и к собственности субъектов  РФ осуществляется в порядке, установленном  законом.¹⁷