Организация управления государственной собственностью в Российской Федерации как функция государственного управления

Для организации процессов  управления принципиально важно согласовать юридическое понятие собственности с ее организационным строением, а также рассмотреть экономические аспекты управления федеральной собственностью. С этой точки зрения необходимо выделить понятие "объект собственности", который следует рассматривать как точку приложения различных управляющих воздействий. Можно сформулировать следующее определение:

Объектом собственности  является организационно-обособленная часть национального богатства, юридически закрепленная за конкретным собственником или группой собственников.¹⁸

В роли объекта собственности  могут выступать: отдельная вещь; совокупность имущества; имущественный  комплекс; земельный, водный или лесной участок; месторождение полезных ископаемых; зона воздушного пространства; частотный диапазон; обособленная доля в общей собственности и т. д.

Для любого  объекта  собственник  всегда  должен  быть  персонифицирован.

Именно он изначально определяет характер управления данным объектом и по его решению часть или все функции могут  быть  переданы  другим физическим  или юридическим  лицам.  На  него  также  ложится   бремя содержания   объекта собственности.  

  Особого рассмотрения заслуживают отношения между субъектами  и объектами собственности, складывающиеся на федеральном уровне. Государство, в  отличие от других собственников, не может решать проблемы управления находящимися  в его  собственности  объектами  на интуитивной   основе,   ориентируясь   на использование метода проб и ошибок. Его особая роль в этом отношении связана с целым рядом важных обстоятельств.¹⁹  

 Во-первых,  результаты  процесса  управления  федеральной собственностью влияют на судьбы  многих  людей,  определяя  уровень  их жизни,  социальную защищенность, состояние здоровья, интеллектуальное развитие, безопасность  и многие другие общепризнанные человеческие ценности.  

   Во-вторых, федеральная собственность охватывает огромное число  объектов, расположенных на всей территории страны и за  ее  пределами.  Исключительной собственностью государства являются также объекты  воздушного  пространства, эфира  и  ресурсов  космических  систем  в  том  понимании,  в  котором  они включаются в национальное богатство.  До  принятия  Земельного  кодекса  вся совокупность земельных,  водных,  лесных  участков,  а  также  все  объекты, относящиеся  к  земным  недрам,  фактически   рассматривается   как   часть федеральной собственности.²⁰

         В-третьих,   объекты   федеральной   собственности   отличаются большим организационным и правовым многообразием, охватывают широкий спектр отраслей национального  хозяйства  и  предназначены   для использования   в   самых разнообразных  направлениях:  производство материальных  благ,  создание  и обслуживание социальной инфраструктуры, федеральное управление и т. д.  

 Поэтому   разработка   системы   управления   госсобственностью    должна основываться  на  предварительной  ее  структуризации  с   целью  выделения однотипных групп объектов и описании задач, целей и методов управления ими.  
   В-четвертых,  реализация  права  государства  на  объекты   собственности достигается   через   функционирование   системы   управления  федеральной собственностью.  Органы исполнительной власти на любом уровне имеют полномочия  управлять только тем имуществом,  которое  передано  им  в их  собственность.  Каждый уровень управления может быть охарактеризован следующим образом:  

1.  Федеральный  (макроуровень)  -  уровень  взаимодействия  федеральных органов, включающий Президента РФ, Федеральное  Собрание  РФ,  Правительство РФ,  субъекты  Российской  Федерации,  владельцев  федерального   имущества, фискальные и иные министерства, ведомства, иностранные организации и фонды.   

2.  Уровень  субъектов  Федерации  или   отраслей   народного   хозяйства (мезоуровень) - уровень взаимодействия элементов системы внутри Министерства государственного имущества, в том числе взаимодействия Аппарата Министерства со своими структурными подразделениями, выделенными в  отдельные  учреждения (например, вычислительный центр Министерства), и другими организациями.

3. Муниципальный или  отдельных предприятий и объединений  (микроуровень) - уровень   взаимодействия   структурных    подразделений Министерства    с территориальными  органами  и  объектами   системы управления,   а   также структурных подразделений Министерства между собой.²¹   

  До настоящего времени не установлено разграничение прав и обязанностей по отношению  к  государственной  собственности  между  различными институтами федеральной  власти.  Практически  все  названные  органы разрабатывают   и утверждают в этой области нормативно-правовые документы, принимают решения в отношении конкретных объектов федеральной собственности.  

    Повышение эффективности управления государственной собственностью требует обоснования системы участия органов федерального управления в этом процессе.

        Управление федеральной собственностью лежит в основе государственного регулирования экономики всех промышленно развитых стран. В той или иной степени именно право собственности государства используется для его прямого и косвенного воздействия на экономику страны в целом. 

       Долгое время опыт ведущих мировых стран в этом направлении служил объектом изучения отечественных экономистов и деятелей практического управления лишь в той мере, в какой это было необходимо для критики, содержавшей значительную составляющую идеологии. Приемы и методы централизованного, бюрократического управления федеральной собственностью при этом воспринимались как нечто само собой разумеющееся и самодостаточное.²² 

      Ситуация коренным образом изменилась в период экономического  
реформирования отечественной экономики. Современное состояние этого вопроса характеризуется как полным отсутствием в отечественной экономической науке сколько-нибудь разработанной теории этого вопроса, так и явным недостатком опыта реального использования органами государственной власти возможностей воздействия на экономические процессы через осознанное распоряжение той частью национального богатства, которая находится в федеральной собственности. 

       Наиболее актуальными задачами в области практического управления  
федеральной собственностью сегодня можно считать уточнение структуры и  
состава федеральной собственности, формализацию целей, задач и принципов ее функционирования, определение критериев эффективности управления, которые, в свою очередь, требуют поиска и обоснования методических подходов к решению конкретных экономических задач – оценки отдельных объектов федеральной собственности и определения эффективных направлений их структурного развития.   

    Все  указанные  выше  обстоятельства  говорят  о  важности  и   сложности вопросов,  связанных  с  управлением  федеральной   собственностью.   Многие моменты, связанные с  этим  процессом,  здесь  пока  не  имеют  достаточного теоретического обоснования и требуют проведения широкого  круга  специальных научных исследований. Для этого следует  ввести  основные понятия и определения, которые будут использоваться в дальнейшем.  

  1.  Федеральная  собственность – совокупность  объектов   недвижимости, имущественных прав, работ и услуг, информации и  технологий,  нематериальных благ и других частей национального богатства, право  пользования,  владения, распоряжения которыми принадлежит только Российской Федерации.  

 2. Объект собственности – организационно обособленная часть национального богатства, юридически закрепленная за конкретным собственником  или  группой собственников.   

  3. Объект,  находящийся  в  федеральной  собственности,  федеральной  или собственности субъектов Российской Федерации  -  представляет  собой  объект собственности, принадлежащий в  том  числе:  республикам,  краям,  областям, городам федерального значения, автономным областям и  округам.  На  практике большинство данных объектов закреплено  за  конкретными  собственниками  или группой собственников.   

  4.  Незакрепленная  часть  федеральной  собственности  составляет   казну Российской Федерации (ст. 214 Гражданского Кодекса Российской Федерации).  

5.    Федеральная     собственность     включает     предприятия     трех организационно-правовых   форм:   казенные  предприятия,  государственные унитарные  предприятия  и   акционерные   общества   с   федеральной  долей собственности.  

 6. Объекты права собственности Российской Федерации (объекты управления):  

* недвижимое имущество (здания, сооружения, земельные участки,  мосты,  и др.);  

* движимое имущество  (доли, паи, ценные бумаги, в т.ч.  акции,  облигации, и др.);  

* денежные средства (валюта, и др.);  

* долги иностранных  государств;  

* информация;  

* интеллектуальная собственность  и  другие  результаты  интеллектуальной деятельности.   

 Объекты собственности  Российской Федерации могут принадлежать  на праве:  

* собственности - Российской  Федерации, юридическим и физическим  лицам;  

* хозяйственного ведения - юридическим  лицам,  в  т.  ч.  религиозным  и другим организациям;  

* оперативного управления - федеральным  органам  исполнительной  власти, учреждениям и организациям.  

7. Объекты собственности  Российской Федерации, находящиеся  за  границей, дополнительно могут принадлежать на праве:  

* собственности – СССР (требуется  доказательство  и  переоформление прав собственника на Российскую Федерацию);  

* собственности - бывшей  Российской Империи (требуется  доказательство  и переоформление прав собственности на Российскую Федерацию).  

 Эти объекты могут:   

* находиться в розыске  или быть оформленными в розыск;   

* требовать доказательства  из-за неправомерного отчуждения  (оформленного или неоформленного) государствами, юридическими и физическими лицами.  

 Объекты  собственности  могут   находиться   под   двойной   юрисдикцией: Российской Федерации и иностранного государства.  

8. Субъектами управления  собственностью  Российской  Федерации  является Российская Федерация,  субъекты  Российской  Федерации,  федеральные  органы исполнительной власти, иностранные  государства,  российские  и  иностранные юридические и физические лица.  

 Кроме того, субъектами  могут быть государства, иностранные  и  российские юридические и физические лица, неправомерно  удерживающие  объекты  в  своем управлении, владении, пользовании и распоряжении.   

9. Право  собственности  относится  к  категории  вещных  прав,  сущность которых  заключается  в  прямом  господстве  над  вещью, подразумевающем использование   ее   управомоченным   лицом   в   своих   интересах,   и   в исключительности осуществления данной возможности.  

  Субъективное право собственника распадается на три  основных  правомочия: владения, распоряжения, пользования.  

  Под правомочием владения понимается  юридически  обеспеченное  господство над вещью, то есть возможность иметь данную вещь  у  себя,  содержать  ее  в собственном хозяйстве.  

   Правомочие распоряжения - это возможность определения юридической  судьбы вещи путем изменения ее принадлежности, состояния и назначения.  

   Правомочие   пользования   -    юридически    обеспеченная    возможность использования вещи путем извлечения из нее любых полезных свойств.  

  Эти правомочия не полностью характеризуют право  собственника.  Это  лишь основные правомочия с точки зрения отечественной доктрины.  

 10.  Управление  -  элемент,  функция  организованных  систем   различной природы, обеспечивающая: сохранение их определенной  структуры;  поддержание режима деятельности; реализацию их программ и целей.  

 Управление  осуществляется  (реализуется)  системой  федеральных  органов власти  и  управления,  а  также  другими  (в   том   числе   общественными) организациями  с  целью  достижения   максимального   народно-хозяйственного эффекта.  

 Управление  собственностью   -   как   текущее   управление   федеральной собственностью, так и стратегические преобразования структуры  собственности в стране, направленные на ее  оптимизацию  в  смысле  поставленных  целей  и проводимые в рамках промышленной (реструктуризационной) политики государства в отношении собственности.  

11. Система - совокупность  объединенных одной целью объектов, их  функций и связей.  

 12.  Приватизация  федеральной  собственности  -  возмездное   отчуждение находящихся в собственности Российской Федерации  и  ее  субъектов  объектов приватизации в собственность юридических и физических лиц.  

 Здесь приватизация рассматривается  как  средство  оптимизации  структуры собственности,  направленное,   с   одной   стороны,   на   сужение   границ госсобственности,  позволяющее  государству   сконцентрировать   усилия   по текущему управлению его объектами, а с другой - на рост настоящих и  будущих доходов бюджета за счет продажи госсобственности эффективному собственнику.     

 В рамках рассмотренных понятий и определений в первую очередь  необходимо рассмотреть существующие проблемы управления федеральной  собственностью.  В рамках классификации федеральной собственности, принятой в  настоящее  время, выделяются несколько видов собственности: