Приобретение и прекращение гражданства Российской Федерации

Конституцией СССР 1936 г., как и предшествующей, был закреплен принцип единого союзного гражданства. Она также отнесла к ведению Союза ССР принятие законодательства о союзном гражданстве и о правах иностранцев.

На основании Конституции  Верховным Советом СССР 19 августа 1938 г. был принят Закон о гражданстве  Союза ССР. Сохраняя сложившиеся  принципы гражданства, он закрепил ряд  новых положений. В частности, среди  них можно выделить положения, устанавливающие  категории лиц, являющихся гражданами СССР. Такими лицами считались все  лица, состоящие к 7 ноября 1917 г. в  подданстве бывшей Российской империи  и не утратившие советского гражданства  и лица, которые приобрели советское  гражданство в установленном законом порядке - лица, не отвечающие данным условиям и проживающие в СССР, признавались лицами без гражданства (апатридами)¹⁰.

Целью изменений оснований  для признания гражданства СССР было повышение политического и  правового значения статуса гражданина СССР. Также  был изменен порядок  решения вопросов о выходе из гражданства  и о его лишении. Данные вопросы  были отнесены к исключительной компетенции  Президиума Верховного Совета СССР, что  отражало усиление централизма в  системе советской государственности.

В последующие годы принимались  многочисленные акты, связанные с  решением отдельных вопросов приобретения гражданства СССР и восстановления в гражданстве: к ним можно отнести указы Президиума Верховного Совета СССР от 1940-45 г.г. «О порядке приобретения гражданства СССР гражданами Литовской, Латвийской и Эстонской Советских Социалистических Республик», «О восстановлении в гражданстве СССР жителей Бессарабии и о приобретении советского гражданства жителями Северной Буковины», «О восстановлении в гражданстве СССР подданных бывшей Российской империи, а также лиц, утративших советское гражданство, проживших на территории Маньчжурии и ряд других аналогичных актов в отношении лиц, проживавших на территории  Франции, Югославии, Болгарии, Японии, Чехословакии, Бельгии¹¹.

В Конституции СССР 1977 г. более широко была урегулирована  сфера отношений, связанных с  гражданством СССР. Впервые законодатель закрепил положение, согласно которому основания и порядок приобретения и утраты гражданства определяются специальным законом о гражданстве, а также получил конституционное  выражение важный принцип гражданства: граждане СССР за границей пользуются защитой и покровительством советского государства.

В соответствии с Конституцией СССР 1977 г. был принят новый Закон  о гражданстве СССР. Принятие данного  закона объяснялось необходимостью совершенствования законодательного регулирования отношений, связанных  с гражданством, поскольку предшествующим ему законом не охватывались многие аспекты отношений гражданства. Некоторые его положения устарели и не отвечали новым условиям. Все эти обстоятельства и требовали расширения законоположений о гражданстве, обновления их, отражения в законодательстве норм международных договоров.

Принципиально изменилось условие  принадлежности лица к гражданству  СССР. Во-первых был признан недостаточным  только один факт проживания лица в  пределах СССР и не имеющего доказательств  принадлежности к гражданству иностранного государства. Во-вторых, гражданином СССР теперь признавалось лицо, которое ранее состояло в гражданстве СССР (т.е. до принятия рассматриваемого закона), а не в подданстве бывшей Российской империи.

Новый этап развития государства, начавшийся после 1985 г., отметившийся учреждением должности Президента СССР обусловили необходимость изменений союзного законодательства о гражданстве. В связи с чем 23 мая 1990 г. был принят новый закон о гражданстве СССР¹².

Новый закон восполнил  пробелы, имеющиеся в прежнем  законодательстве, в частности, появились  нормы, регулирующие производство по рассмотрению заявлений и представлений по вопросам гражданства, порядок исполнения и обжалования решений.

Полномочия принятия решений  по вопросам гражданства, которые прежде возлагались на Президиум Верховного Совета СССР, перешли к Президенту СССР.

Последовавшие затем социально-политические события, а именно распад союзного государства, принятие Декларации о государственном  суверенитете России предопределили необходимость  принятия закона РФ от 28 ноября 1991 г.  (ред. от 31.05.2002) «О гражданстве Российской Федерации»¹³. Этим законом был урегулирован целый комплекс общественных отношений по гражданству, в частности: условия приобретения и прекращения российского гражданства, полномочия государственных органов, ведающими делами о гражданстве. Очень подробно регламентировалось производство по делам о гражданстве в том числе порядок исполнения и обжалования решений по ним. Отдельные положения Закона о гражданстве были восприняты Конституцией РФ 1993 г.

Новый закон о гражданстве  РФ и Конституция РФ соответствовали  нормам международного права и опирались, прежде всего, на положения Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г.  Названной Декларацией были закреплены основополагающие принципы российского гражданства¹⁴:

- каждый имеет право  на приобретение и прекращение  гражданства в соответствии с  законом РСФСР;

- гражданин РСФСР не  может быть лишен гражданства  или выслан за пределы страны;

- гражданин РСФСР не  может быть выдан другому государству  иначе как  на основании  закона или международного договора  РСФСР или СССР;

- Российская Федерация  гарантирует своим гражданам  защиту и покровительство за  ее пределами.

Принятие Закона РФ о гражданстве  потребовало более детального регламентирования  решения вопросов гражданства. Поэтому  вслед за данным законом, кроме необходимых  поправок к нему, были приняты такие  акты, как Указ Президента РФ от 24 октября 1994 г. «О некоторых вопросах реализации Закона Российской Федерации «О гражданстве  Российской Федерации»¹⁵, Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации¹⁶, утвержденное Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г., Приказ министерства внутренних дел  РФ от 30 июня 1994 г «Об организации работы органов внутренних дел по реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации»¹⁷, Указ Президента РФ от 13 марта 1997 г. «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»¹⁸, Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»¹⁹, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»²⁰.

Процессы, связанные с  распадом СССР, межнациональные конфликты, усилившаяся миграция из республик  бывшего СССР и стран социалистического  содружества в Россию, а также  другие объективные факторы вызвали  необходимость принятия миграционного  законодательства. Ряд соответствующих  положений был закреплен в  Законе РФ от 1 апреля 1993 г. «О государственной  границе Российской Федерации»²¹. 16 декабря 1993 г. был принят указ Президента РФ «О мерах по введению миграционного контроля»²², а постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. принято Положение об иммиграционном контроле²³. Также были приняты законы «О беженцах»²⁴ и «О вынужденных переселенцах»²⁵. Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации ранее определялся Законом СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР»²⁶. В настоящее время действует Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской федерации»²⁷.

Основания и порядок предоставления политического убежища регламентируется Положением о порядке предоставления Российской федерацией политического  убежища, утвержденным Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г²⁸.

В этот же период стало появляться законодательство, регулирующее положение  соотечественников, проживающих в  странах дальнего или ближнего зарубежья.  Среди них стоит отметить постановление  Правительства РФ «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом»²⁹, Федеральный закон от 24 мая 1999 г. «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»³⁰. Названные документы законодательно закрепили права российских соотечественников за рубежом, перечень государственных мер по их поддержке, вопросы их гражданства.

Новым шагом в вопросах урегулирования гражданства Российской Федерации стал Федеральный закон  от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации». Данным законом устанавливаются  принципы и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, определяются основания, условия  и порядок приобретения и прекращения  гражданства Российской Федерации.

В развитие Федерального закона о гражданстве  Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. утверждено Положение  о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации³¹. В целях координации действий по исполнению указанного Федерального закона приказом ФМС России от 19 марта 2008 г. утвержден Административный регламент исполнения ФМС РФ государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации»³².

Нельзя не отметить того факта, что в качестве основы для  законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы гражданств послужили различные международные  акты о гражданстве.

Основополагающим документом, закрепившим право каждого человека на гражданство, является Всеобщая декларация прав человека³³, принятая и провозглашенная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. В ней излагаются основополагающие положения, касающиеся гражданства (например, «никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить своего гражданства»; «каждый имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства, а также покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну»).

Вопросы гражданства также  изложены в целом ряде других международных  актов, таких как: Европейская конвенция  о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.; Международная  конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г.;  Международный пакт о гражданских  и политических правах; Конвенция  о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. (признала за каждым ребенком право  на приобретение, сохранение и восстановление гражданства); Конвенция о гражданстве  замужней женщины от 29 января 1957 г.; Конвенция о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г.; Конвенция о статусе  беженцев от 28 июля 1951 г.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2 Понятие и  принципы гражданства

 

 

 

Для дальнейшего исследования института российского гражданства  немаловажное значение приобретает  определение категории «гражданство». Изучение этого аспекта института  гражданства позволит решить такие  проблемы как сущность права на гражданство, его значение в системе  конституционных  прав и свобод человека и гражданина в России, кроме того, уточнение  сущности гражданства и его функций.

В правовой литературе вопрос о правовой природе гражданства  имеет дискуссионный характер. Это можно объяснить, во-первых, масштабностью и многогранностью самого явления гражданства, отражающего в свою очередь государственно-правовые процессы в обществе; во-вторых, гражданство имеет органическую связь с государством и правом, правовая природа которых также спорна. По этой причине можно встретить множественность определений гражданства.  Множественность определений понятия гражданства помимо различных подходов к его изучению объясняется также непрерывно происходящими в его содержании изменениями, а содержание гражданства, в свою очередь, связано с конкретными историческими условиями развития государства и находится под влиянием происходящих в нем процессов³⁴.

Таким образом, гражданство, выступая в качестве сложной политико-правовой категории, обусловливает различные  трактовки своей природы. Выделим  основные подходы к определению  понятия гражданства, существующие в юридической науке.

Первый подход  исходит  из понимания гражданства как  принадлежности лица (личности) к государству³⁵.

Авторы второго подхода  полагают, что гражданство представляет собой правовую или политико-правовую связь лица с государством³⁶.

Сущность третьего подхода  заключается в том, что гражданство  понимается его авторами как состояние  лица (общества) в государстве³⁷.

Легальное понятие гражданства  сформулировано в ст. 3 федерального закона о гражданстве. В соответствии с которым, гражданством Российской Федерации признается устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей³⁸.

Схожее определение гражданства  содержится  в рекомендательном законодательном акте «О согласованных  принципах регулирования гражданства», одобренном Межпарламентской Ассамблеей государств – участников Содружества  Независимых Государств 29 декабря 1992 года: «Гражданство определяет устойчивую политико-правовую связь лица с государством, выражающую совокупность их взаимных прав и обязанностей. Гражданство  – совокупность их взаимных прав и  обязанностей. Гражданство – неотъемлемый атрибут государственного суверенитета»³⁹.

Закрепленное определение  гражданства в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» положило начало новой концепции  взаимоотношения личности и государства. Тем не менее, данное обстоятельство не решило проблему дискуссионного характера  этого вопроса. И прежде всего  потому, что легальная дефиниция  гражданства не раскрыла существенные черты его содержания, что, по сути, является необходимым  при определении  любого понятия. Однако, существующие определения в литературе также обладают этим «недостатком». Автор полагает, что определение должно давать представление об основных элементах, составляющих структуру исследуемого явления, в нашем случае такого явления как гражданства. В то же время нельзя непомерно расширять состав элементов понятия гражданства, что создаст трудности в теоретическом познании его содержания. Так, зачастую в определения включаются моменты, вытекающие из факта обладания гражданством, но не дающие ответа на вопрос о самом понятии гражданства⁴⁰.