Международно-правовые аспекты защиты меньшинств

В Российской Федерации права коренных народов в основном регулируются Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 г. Исторически, термин коренные народы долгое время официально не употреблялся в Российской Федерации. Термин коренные народы заменяло понятие малые народности Севера, которое оставалось в употреблении до середины 1980-х гг., но постепенно вытеснялось понятием малые народы Севера, Сибири и Дальнего Востока.

До 1993 года запрет на выражение «коренные  народы» объяснялся официальной позицией СССР, в соответствии с которой использование выражения «коренные народы» уместно лишь в колониальном контексте. В соответствии с этой позицией было заявлено, что «коренных народов» в юридически строгом понимании этого термина на территории СССР нет⁴⁸. С 1993 года с принятием Конституции России в юридическую практику вошло понятие коренной малочисленный народ, которое воспроизводится, вместе с соответствующей формулой о разделении полномочий, в текстах некоторых республиканских конституций: Бурятии – ст.62; Коми – ст.64.м; Мордовии – ст.62.м; Адыгеи – ст.54.1. и др.

Основными международными договорами, касающихся статуса коренного народа, в настоящее время являются упомянутая Конвенция Международной организации труда № 107 о коренном и другом населении, ведущем племенной образ жизни, от 26 июня 1957 г.⁴⁹, которая в 1989 году была пересмотрена и на ее основе 7 июня 1989 г. была принята Конвенция о коренных и ведущих племенной образ жизни народах в независимых странах. Обе конвенции содержат специальные разделы о правах коренного населения.

Особым вопросом в Конвенции  МОТ №107 было положение групп  населения, не интегрированных в  национальные сообщества в которых  они жили, и социальные, экономические  и культурные условия, которых не дают им возможности полностью воспользоваться правами и преимуществами, которые имеют другие группы населения.

В Конвенции МОТ № 107 четко указывается на взаимосвязанные  понятия «защита» и «интеграция». Конвенция рассматривает две  формы защиты: постоянную и длительную. Первая форма защиты применяется в ситуациях, когда существует «необходимость в социальной защите» (ст.3). Защита такого рода необходима, когда соответствующие группы населения еще не достигли уровня интеграции, дающего им возможность пользоваться преимуществами общих законов общества, к которому они фактически принадлежат. Длительная защита связана с принципом не дискриминации (ст.ст.10,15,16), причем общество берет на себя обязательство предпринять образовательные меры «среди других групп национального общества… с целью исключить неприязнь, которая может существовать в отношении этих групп населения» (ст.25).

В соответствии со ст.11 Конвенции МОТ № 107 за коренными народами признается право коллективной или индивидуальной собственности на находящиеся в его исконном владении земли. Однако согласно ст.12 коренные народы могут быть перемещены с земель, которые они занимают, если этого требуют соображения национальной безопасности или интересы национального экономического развития⁵⁰. При таком насильственном перемещении коренным народам должны быть предоставлены другие земли, по качеству сравнимые с их исконными землями.

Как уже указывалось Конвенции  МОТ №169 1989 года внесла изменения  в Конвенцию МОТ №107 и со времени  вступления Конвенции МОТ №169 в  силу Конвенции МОТ №107 закрыта для ратификации⁵¹.

Представители коренных народов дали отрицательную оценку Конвенции  МОТ №169 в связи с тем, что  в ней коренные народы не рассматриваются  как субъекты международного права. В Конвенция МОТ №169 указывается, что желание коренных народов осуществлять контроль над собственными институтами и сохранять и развивать свою самобытность, языки и религии признается как законное. Согласно ст.16 Конвенции коренные народы не могут быть выселены с занимаемых ими земель и территорий кроме случаев, «когда перемещение этих народов считается необходимым в виде исключительной меры». Самой Конвенцией не определено, что является «исключительной мерой». В ст.4.6 предусмотрены специальные меры для защиты институтов, собственности, культуры и среды обитания коренных народов. В ст.34 подчеркивается, что «характер и масштаб мер, которые следует проводить в целях применения настоящей Конвенции, определяется гибким образом, с учетом условий, присущих для каждой страны».

В ст.7 Конвенции МОТ №169 предусматривается право коренных народов «решать вопрос выбора собственных приоритетов для процесса развития, поскольку он затрагивает их жизнь, убеждения, территории, учреждения и духовное благополучие, и осуществлять контроль, по мере возможности, за собственным экономическим, социальным и культурным развитием». Кроме того, представители коренных народов могут участвовать «в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ национального и регионального развития, которые могут затрагивать их непосредственно». Отмечается, что приоритетным вопросом в планах всестороннего экономического развития населяемых коренными народами территорий является «улучшение условий жизни и труда и повышение уровня здравоохранения и образования этих народов».

Специальные проекты по развитию территорий осуществляются на основе и с учетом результатов исследований с целью оценки влияния планируемой деятельности на социальную, духовную и культурную самобытность коренных народов. Конвенцией МОТ №169 признается право собственности и владения на земли, которые традиционно занимают коренные народы, а также предусматриваются специальные меры для охраны прав этих народов на природные ресурсы, относящиеся к их землям.

Статьей 23.1 Конвенции МОТ №169 предусмотрено, что «кустарные, сельские и общинные производства, а также виды деятельности соответствующих народов, такие как охота, рыболовство, капканная охота и собирательство, должны получать признание в качестве важных факторов сохранения их культуры... Правительства, при участии этих народов, в необходимых случаях обеспечивают развитие таких видов деятельности и содействие им».

Государства-участники Конвенции  МОТ №169 гарантируют права коренных народов на земли. При необходимости  определяются границы земель, которые  они традиционно занимают (ст.14.2); предусматриваются процедуры разрешения споров по поводу земли (ст.14.3); устанавливаются барьеры, препятствующие получению земли аборигенов иными лицами путем использования обычаев указанных народов или незнания ими законов (ст.17.3). При этом допускается, что земельные отношения между соплеменниками в границах земель соответствующего коренного народа регулируются по принятым у него нормам и обычаям (ст.17.1). Конвенцией вводятся санкции за неправомерное вторжение на аборигенные земли или за неправомерную эксплуатацию этих земель (ст.18)⁵².

Таким образом, основные положения  Конвенции МОТ №107 и Конвенции  МОТ №169 предусматривают: ответственность  правительств за проведение согласованной  и систематической деятельности по защите прав коренных народов; неприкосновенность традиционной деятельности, ценностей и институтов коренных народов, их права решать вопрос выбора собственных приоритетов для процесса развития, включающих вопросы религии, традиционных институтов, духовного благополучия; признание в качестве важных факторов сохранения культуры и экономической самостоятельности развития традиционных видов деятельности, таких как охота, рыболовство, звероловство, собирательство, кустарные промыслы; принятие специальных государственных мер для охраны лиц, принадлежащих к коренным народам, их институтов, собственности, труда, культуры и окружающей среды и др⁵³.

Таким образом, международно-правовой статус коренных народов часто сопоставляют со статусом меньшинств. Можно сказать, что по своей сути коренные народы являются народами, но применяемые к ним нормы, сходны по своей направленности с нормами, касающимися меньшинств.

1.3.3. Международно-правовые подходы к определению термина «меньшинство»

Следуя целям настоящей работы, исследуем понятие «меньшинство». Явление и термин «меньшинство» кроме международного и внутригосударственного права изучается в политологии, социологии, социальной антропологии и др., которые изучают меньшинства каждый со своих научных позиций, учитывая отличающиеся традиции национальных научных школ. Однако в юридических, гуманитарных и в социальных науках отсутствует единство взглядов относительно объема и содержания понятия «меньшинство». Полагаем, что международное право, являясь правом для всех государств международного сообщества, имеет преимущества для выработки наиболее точной формулировки термина «меньшинство».

Международные договоры, заключенные  до создания Лиги Наций, не определяли понятие «меньшинство». Защита прав меньшинств приобрела международный характер именно во времена Лиги Наций, в рамках которой предпринимались попытки выработать определение.

При разработке Устава ООН проблема защиты прав меньшинств учитывалась  как один из важных факторов обеспечения  мира и международной стабильности и стала частью общей проблемы защиты прав человека.

До настоящего времени в международном  праве отсутствует определение  понятия «меньшинство» признанное хотя бы частью государств. Единого  подхода к определению этого  понятия нет ни в доктрине международного права, ни в законодательных актах  государств, касающихся этой проблемы⁵⁴.

Выработка определения «меньшинство»  является одной из основных проблем  международного права и важна  с точки зрения защиты меньшинств от преследования и всех видов  дискриминации. В Резолюции 17С (III), 1948 года Генеральная Ассамблея ООН заявила, что «трудно принять единообразное решение этого сложного и требующего осторожного к себе отношения вопроса, который в каждом государстве, где он возникает, имеет свои особые аспекты». Дискуссии по проблеме определения понятия «меньшинство» в рамках специальной Подкомиссии ООН длятся десятилетиями без удовлетворительного результата.

Существует множество классификаций  групп людей по различным признакам: национальным, политическим, расовым, конфессиональным. Определить качественный состав населения во многих государствах мира достаточно сложно. Для этого приходится устанавливать, что представляет собой группа населения: является ли она народом, этносом, национальной, религиозной, языковой, этнической, расовой, культурной, политической группой, коренным или малочисленным народом, группой народов, меньшинством, беженцами, иностранцами, апатридами, сезонными рабочими, какой-то другой общностью трудовых иммигрантов «индустриальных» или «аграрных», этнического, культурного и лингвистического происхождения или другими лицами, не являющимися гражданами государства проживания⁵⁵.

Формулирование определения понятия  «меньшинство» осложняется разнообразием  подходов заинтересованных правительств, ученых, политиков, представителей «меньшинств». Долгое время меньшинства рассматривались  с позиции идеи превосходства и давления культуры титульного государства, за счет отказа группами меньшинств от своей культуры в пользу ассимиляции с доминирующей культурой. Целью такой политики было установление культурной идентичности меньшинств с государством, которое поддерживает их экономические потребности.

Сложность выработки единого определения  заключается в многообразии вариантов  различных ситуаций, связанных с  существованием меньшинств. Различные  подходы к определению связаны  либо с историческими особенностями образования меньшинств, либо с их географическими особенности существования на разных континентах. Некоторые меньшинства живут компактно в определенных районах отдельно от основной части населения, другие же разбросаны по территории государства. У одних меньшинств сильно развито чувство исторической самобытности, другие же имеют частичное представление о своем коллективном наследии. В некоторых случаях меньшинства имеют значительную степень самоуправления, в других случаях автономное самоуправление не имеет исторической основы.

Для выработки определения постараемся  рассмотреть основные критерии, которыми обладают «меньшинства». Такие критерии должны быть: «отличительные», «постоянные», «стабильные», «имеющие общее происхождение» или «обладающие общими характерными чертами»⁵⁶. В качестве таких критериев обычно указываются следующие признаки группы, квалифицирующие ее в меньшинство:

1) количественный критерий;

2) критерий компактного или разрозненного  проживания меньшинства

3) критерий недоминирования;

4) критерий наличия гражданства  или постоянного проживания на  территории государства;

5) критерий самобытности, включая  национальные, религиозные, языковые или культурные характеристики

6) критерий солидарности и общей воли меньшинства.

Начнем по порядку. Многие авторы, исходя из значения слова «меньшинство», придерживаются точки зрения, что для того, чтобы группа могла быть признана меньшинством, она должна быть меньше по численности остальной части населения. По определению специального докладчика Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Комиссии по правам человека ООН Ф.Капоторти 1979 года, чтобы группа была признана меньшинством, она должна быть, «по сравнению с остальной частью населения, меньшей по численности»⁵⁷. А.Эйде определил меньшинство как «любую проживающую в суверенном государстве группу лиц, которая составляет менее половины всего населения страны и члены которой обладают общими этническими, религиозными или языковыми характеристиками, которые отличают их от остальной части населения»⁵⁸.

Абсолютизация количественного критерия не всегда целесообразна, поскольку в некоторых случаях, в государствах могут существовать определенные группы, составляющие половину и даже большинство населения, что фактически не мешает им сталкиваться с проблемами, которые присущи меньшинствам. Кроме этого, определенная численность лиц, входящих в группу меньшинства, не является определяющим признаком для определения конкретной группы субъектом не только международного, но даже внутригосударственного права, направленных на установление статуса и защиту прав меньшинств. С этой точки зрения количественный подход к определению термина «меньшинство» требует уточнений.