Международно-правовые аспекты защиты меньшинств

Кроме этого, как уже упоминалось, в ст.1 Конвенции об обеспечении  прав национальных меньшинств, принятой в рамках СНГ 1994 года установлено, что  «под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной из Договаривающихся Сторон и имеющие ее гражданство, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традиции отличаются от основного населения Договаривающейся Стороны».

Наиболее цитируемым в правовой литературе является определение понятия «меньшинства» сформулированное Специальным докладчиком Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Комиссии по правам человека ООН к 30-й сессии Ф.Капоторти. В его докладе 1979 года был представлен анализ теоретических аспектов использования этого понятия в международно-правовой практике для использования в контексте применения ст.27 Международного пакта о гражданских и политических правах, которое выглядит следующим образом: «группа, по численному составу уступающая остальной части населения и не занимающая господствующего положения, члены которой – граждане этого государства – обладают с этнической, религиозной или языковой точек зрения характеристиками, отличающимися от характеристик остальной части населения, и проявляют, пусть даже косвенно, чувство солидарности в целях сохранения своей культуры, своих традиций, религии или языка»⁶⁹. Некоторые авторы даже называют это определение «классическим»⁷⁰.

Другим часто цитируемым определением термина «меньшинство» является определение канадского юриста Ж.Дешена⁷¹, также представленное в Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Комиссии по правам человека ООН, согласно которому меньшинство определялось как «группа граждан одного государства, составляющая численное меньшинство и находящаяся в недоминирующем положении в этом государстве, обладающая этническими, религиозными или языковыми характеристиками, которые отличаются от тех, которые имеет большинство населения; члены этой группы обладают чувством солидарности друг с другом, мотивированные, пусть даже косвенно, коллективным желанием сохраниться как группа и чьей целью является достижение фактического и юридического равенства с большинством»⁷².

Определения Ф.Капоторти  и Ж.Дешена являются именно международно-правовыми  попытками определить термин «меньшинство». Между ними нет существенных различий. Ключевым в обоих случаях является сочетание объективных характеристик с субъективным намерением сохранить именно эти характеристики. Оба определения подчеркивают недоминирующее положение «меньшинства», которое ограничивается гражданами государств.

Предлагаем авторский  вариант термина «меньшинство», как «стабильное сообщество граждан  одного государства, находящееся в недоминирующем положении на территории государства, члены которого обладают отличительными национальными, религиозными или языковыми качествами, которые выделяют их из остальной части населения государства; члены этого сообщества обладают чувством солидарности друг с другом, стремятся сохраниться как самобытная группа с целью достижения фактического и юридического равенства, включая вопросы сохранения своей культуры, традиций или языка».

Как было отмечено раньше, международное право не дает юридически обязывающего определения понятия «меньшинство», однако это не значит игнорирования проблемы меньшинств международным сообществом. Исторический опыт показывает, что отсутствие определения, существенно осложняет, но не является категоричным препятствием для защиты меньшинств. Вместе с тем, выработка определения «меньшинство» в настоящее время является принципиально важным вопросом, поскольку защита меньшинств от дискриминации и преследования является одной из основных проблем международного права. Затруднения в выработке общего определения связаны в основном с широким многообразием групп, по отношению к которым употребляется термин «меньшинство», разнообразием ситуаций, в которых эти группы находятся, а также отличающимся подходом государств к этой проблеме.

Так, например, законодательство Австрии использует термин «национальные  меньшинства», Конституция Испании  употребляет слово «национальности», Италии – «языковые меньшинства»; в конституционном акте Швеции 1974 года – различаются «этнические, религиозные или языковые меньшинства»; Конституция Норвегии 1814 года говорит «о группе населения саами», а в Законе о Саами 1987 года уже упоминается «народ саами»; в законе КНР «О национальной районной автономии» говорится о «народах различных национальностей»; в законе Латвийской Республики 1991 года «О свободном развитии национальных и этнических групп Латвии и их праве на культурную автономию» говорится о «национальных и этнических группах»; Конституция Российской Федерации (п.1 ст.3) обращается к «многонациональному народу»⁷³.

Определение понятия  меньшинство, как правило, содержится в специальных законодательных  актах государств, направленные на защиту прав лиц, принадлежащих меньшинствам. Такие определения есть, например, в Законе Литовской Республики «О национальных меньшинствах» от 29 января 1991 г., в Конституционном законе Республики Хорватия «О правах и свободах человека и правах этнических и национальных сообществ или меньшинств» от 8 мая 1992 г., в Законе Украины «О национальных меньшинствах в Украине» от 25 июня 1992 г., в Законе Венгерской Республике № LXXVII «О правах граждан, принадлежащих к национальным и этническим меньшинствам» от 3 августа 1993 г., в Законе Молдовы № 382-XV «О правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций» от 19 июля 2001 г. и др.

Так, ст.3 Закона Украины от 25 июня 1992 г. к меньшинствам относит «группы граждан Украины, не являющихся украинцами по национальности, проявляющих чувство национального самосознания и общности между собой». В ст.1 Закона Украины содержатся гарантии соблюдения прав лиц, принадлежащих меньшинствам: «Украина гарантирует гражданам республики независимо от их национального происхождения равные политические, социальные, экономические и культурные права и свободы, поддерживает развитие национального самосознания и самовыражения. Все граждане Украины пользуются защитой государства на равных основаниях. При обеспечении прав лиц, относящихся к национальным меньшинствам, государство исходит из того, что они являются неотъемлемой частью общепризнанных прав человека».

Согласно Конституции Венгрии  «национальные и этнические меньшинства, проживающие в Венгерской Республике, участвуют в осуществлении власти и являются государство-образующей частью венгерского народа» (абз.1, пар.68). Конституция Венгрии предоставляет национальным меньшинствам право создавать органы местного самоуправления (абз.4 пар.68). Права национальных меньшинств урегулированы в ряде законов, среди которых важное место занимает Закон №LXXVII от 3 августа 1993 г. Положения Закона «О правах граждан, принадлежащих к национальным и этническим меньшинствам», охватывает национальные меньшинства армян, болгар, греков, немцев, поляков, румын, русинов, сербов, словаков, словенцев, украинцев, хорват, цыган, которые имеют равный правовой статус. Существуют комиссия в парламенте, специальные органы в системе исполнительной власти и на уровне местного самоуправления, занимающиеся проблемами меньшинств.

В соответствии со ст.1 Закона Молдовы  от 19 июля 2001 г. под «лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам», понимаются «лица, постоянно проживающие на территории Республики Молдова, являющиеся ее гражданами, обладающие этническими, культурными, языковыми и религиозными особенностями, отличающими их от большинства населения – молдаван, и осознающие себя лицами иного этнического происхождения». Статья 4. Закона Молдовы № 382-XV: «Государство гарантирует лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед законом и на равную защиту со стороны закона».

В ст.1 Закона России N 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 г. в редакции Закона России N 136-ФЗ от 10 ноября 2003 г. определяется понятие национально-культурной автономии  в Российской Федерации, в котором  просматривается отношение российского законодателя к термину «национальное меньшинство». Национально-культурная автономия определяется как «форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в состоянии национального меньшинства на соответствующей территории на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры».

В завершение раздела еще раз  подчеркнем, что существование национальных, культурных, языковых и религиозных  признаков группы не обязательно  подтверждает существование меньшинства, поскольку с точки зрения международного права решение о признании  меньшинствами групп на территории каждого государства остается за государством. Меньшинства существуют там, где их наличие признано государством, в противном случае реализация международно-правовых актов и их защита существенно затруднена.

***

Международно-правовой анализ понятия «меньшинство» в международном праве, его источники, исторические аспекты, существующие классификации и определения меньшинств показал, что назрела необходимость принятия если не нормативного, то доктринального определения понятия «меньшинство». Отсутствие в международном праве определения понятия «меньшинство» объясняется сложностью, связанной с многообразием различных аспектов существования меньшинств: исторических, географических, компактного или разрозненного проживания групп на территории государства, степени самоуправления и возможной дискриминации и т.п.

Следует признать, что отсутствие в международном праве юридически обязывающих определений различных групп лиц, имеющих особые характеристики, включая «меньшинства» создает достаточно непредсказуемую ситуацию, представляющую собой основу для обоснованного беспокойства представителей таких групп. Однако отсутствие определений терминов не означает, что государства и международное сообщество в целом игнорируют проблемы меньшинств и в настоящее время, и в исторической ретроспективе, или не предпринимают меры для их защиты.

Понятие «меньшинство» не ограничивается только международно-правовыми критериями, но именно международное право, являясь правом для всех государств международного сообщества, имеет преимущества для выработки наиболее точной формулировки термина «меньшинство». Важно подчеркнуть, что в региональных международно-правовых актах прослеживается тенденция расширения понятия «меньшинство», чем в международно-правовых документах универсального уровня и практике ООН.

Существенными признаками группы для  квалификации ее как меньшинство  являются: количественный критерий; критерий компактного или разрозненного  проживания; критерий недоминирования; критерий наличия гражданства или  постоянного проживания на территории государства; критерий самобытности, включая национальные, религиозные, языковые или культурные характеристики; критерий солидарности и общей воли меньшинства.

Количественная характеристика имеет значение в основном в политическом процессе демократического государства, но не является определяющей для понятия «меньшинство». Однако, в некоторых ситуациях можно говорить об изменении статуса меньшинства и образовании на его основе народа. Напротив критерии недоминирования, а также обладания национальными, религиозными, культурными или лингвистическими качествами; чувством солидарности; коллективной воли с целью сохранения как группы и достижения фактического и юридического равенства в обществе, являются важными для установления статуса группы.

Меньшинство – это стабильное сообщество граждан одного государства, находящееся в недоминирующем положении на территории государства, члены которого обладают отличительными национальными, религиозными, культурными или лингвистическими качествами, которые выделяют их из остальной части населения государства; члены этого сообщества обладают чувством солидарности друг с другом, стремятся сохраниться как самобытная группа с целью достижения фактического и юридического равенства, включая вопросы сохранения своей культуры, традиций или языка.

Глава 2. Международно-правовые основы защиты меньшинств

2.1. Развитие  концепции защиты меньшинств  в международном праве

2.1.1. Правовые  истоки возникновения концепции  международной защиты меньшинств

Рассматривая проблему международно-правовой защиты меньшинств необходимо проанализировать причины ее возникновения. На протяжении веков отношение государств к проблемам защиты меньшинств менялось. Изначально международная практика защиты прав меньшинств была связана в основном с государствами Европы и характеризовалась религиозными мотивами.

Л.Оппенгейм писал, что практика заключения договоров  для обеспечения за меньшинствами  определенных прав получила свое начало в сфере религии⁷⁴. Католическая церковь стремилась к своему верховенству над светской властью, в целях проведения своей политики за пределами империи в отношении нехристианских государств и народов, создании христианской империи.

Церковь создавала духовно-рыцарские  объединения – ордена, которые  помогали участникам крестовых походов в покорении чужих территорий государств, на которых силой распространяли христианство. В отношении нехристианских народов установки католической церкви становились политическими правилами, а библейские тексты получали в судах силу закона.

Первые попытки защиты меньшинств были предприняты в XVI веке. Международные договоры того времени закрепляли право на свободу вероисповедания религиозных меньшинств. Так, например в Аугсбургском мирном договоре 1555 года, предусматривалась защита прав религиозного меньшинства, или Олимпийский трактат 1660 года, который также гарантировал населению Померании и Ливонии осуществление религиозных свобод и передачу этих территорий Польшей в пользу Швеции.

Одним из важнейших  международных договоров, который предусматривал защиту религиозных меньшинств, был Вестфальский мирный договор 1648 года, он знаменовал собой окончание тридцатилетней войны между Германией, Францией и Швецией 1618-1648 годов⁷⁵.