Международно-правовые аспекты защиты меньшинств

Вестфальский  мирный договор составили Оснабрюкский и Мюнстерский мирные соглашения, подписанные соответственно 15 мая и 24 октября 1648 года. Согласно договору Швеция и Франция выступали в качестве гарантов свободы и равноправия религиозных меньшинств в Германии. Политическим результатом Вестфальского мира стало закрепление режима, способствующего разобщенности немецких княжеств. Фактически задачи Вестфальского договора преследовали политические цели отдельных государств, согласно которым предполагалось ослабить Германию путем ее расчленения, используя проблемы меньшинств в Германии, которые находились в неравноправном положении по сравнению с основным населением государства.

Вестфальский  мирный договор фактически превратил Германскую империю в конфедерацию. Князья получили возможность устанавливать дипломатические отношения с другими государствами без оглядки на императора, проводить собственную политику, заключать международные договоры и вступать в политические союзы с другими государствами, при условии, что эти союзы не будут направлены против империи, т.е. фактически, были признаны субъектами международного права.

Именно документы Вестфальского мирного договора можно считать наиболее ранними историческими примерами применения международного права для урегулирования проблем, затрагивающих внутреннюю политику государства в области гражданских прав отдельных групп населения.

Вопрос о религиозных  меньшинствах некоторых государств, начиная с XVII века, не раз ставился в международных отношениях. Так, статьи в отношении защиты католического меньшинства, в Оттоманской империи содержались в австро-турецком, польско-турецком и турецко-венецианского мирных договорах, подписанных на Карловицком конгрессе 1699 года. Поражение Турции в войне с Россией, Польшей, Австрией и Венецией привело к заключению перемирия между Московским государством и Турцией. В тексте мирных договоров нашло отражение стремление европейских держав ослабить Оттоманскую империю и подчинить ее своему влиянию, обязав Порту охранять свободу вероисповедания своих подданных.

Аналогично, Российско-Польские Конвенции 1767 и 1775 годов гарантировали права религиозных меньшинств в Польше. Права православной христианской церкви в Турции были гарантированы позднее статьями Кучук-Кайнарджийского мирного договора 1774 года⁷⁶. По смыслу договора, нарушение прав религиозных меньшинств могло рассматриваться как нарушение условий мирного договора, и предоставляло России необходимый рычаг для влияния на Порту.

Примечательно, что именно в это  же историческое время прогрессивная мысль в других государствах также сформулировала соответствующие правовые основы - Американская декларация независимости 1776 года и Французская декларация прав человека и гражданина 1789 года.

Проблемы меньшинств и необходимость  их международно-правовой защиты были предметом рассмотрения на Венском конгрессе 1815 года. Государства-участники конгресса, преследовали свои интересы и не заботились о защите меньшинств, однако то обстоятельство, что проблемы меньшинств были отражены в нормах Генерального акта Венского конгресса 28 мая 1815 г., подтверждает юридическую и политическую важность решения проблем меньшинств, подходы к которым в разных государствах различные. Державы в своих политических целях чаще всего навязывали международные обязательства другим государствам в отношении их религиозных меньшинств. Так, например, в ст.1 Генерального акта Венского конгресса говорится, что «поляки как русские подданные, а равно австрийские и прусские будут иметь народных представителей в национальных государственных учреждениях согласно с тем образом политического существования, который каждым из вышеназванных правительств будет признан за полезнейший в кругу его владении»⁷⁷.

В первой половине XIX века Оттоманская  империя прибегала к угнетению  и порабощению многих европейских  и азиатских народов. Европейские государства потребовали от Турции уважать христианскую религию на своих вассальных территориях. Такое требование касалось, прежде всего, балканских народов. Как результат вмешательства во внутренние дела Оттоманской империи, заключение Парижского мирного трактата от 30 марта 1856 г. после окончания Крымской войны, наряду с признанием христианской религии наравне с исламом, устанавливает равенство всех подданных султана независимо от их национальной принадлежности. Следующими примерами защиты меньшинств является Константинопольская конвенция 1879 года между Австро-Венгрией и Турцией, а также Договор между Грецией и Турцией о границах 1881 года⁷⁸.

Распад Оттоманской империи  повлек за собой начало формирования международной практики защиты религиозных и национальных меньшинств. Однако обязательства Турции в отношении меньшинств не были выполнены, поскольку упомянутые договоры не содержали ни коллективного, ни индивидуального механизма контроля над осуществлением Турцией своих обязательств.

В 1870 году Ватикан официально утверждает норму о непогрешимости папской власти, в отношении которой государственная власть имела подчиненный характер. Политика католической церкви выражалась в захвате чужих территорий и распространении христианства на покоренные народы. Завоеватели использовали институт защиты религиозных меньшинств в качестве способа вмешательства во внутренние дела побежденного государства.

Положения о правах меньшинств также содержались в следующих международных договорах: Конвенции относительно устройства дунайских княжеств Молдавии и Валахии от 19 августа 1858 г.⁷⁹; Протоколе по сербским делам, принятым 8 сентября 1862 г. на основании Парижского трактата 1856 года⁸⁰; Меморандуме по Балканским делам, принятым Россией, Германией и Австро-Венгрией 13 мая 1876 г.; Протоколе, подписанным Россией, Германией, Австро-Венгрией, Францией, Великобританией и Италией по Балканским делам от 31 марта 1877 г.; Сан-Стефанском прелиминарном мирном договоре от 3 марта 1878 г.; Акте Берлинского конгресса 1878 года; Мирном договоре, подписанном между Россией и Турцией от 8 февраля 1879 г.⁸¹ и др.

Таким образом, распространение модели национального государства по всему  миру привело к тому, что проблемы меньшинств получили политический характер, а затем, по мере установления государственных границ превратились в проблемы международного значения.

На фоне формирования нового миропорядка  утверждалась концепция государства, основанная на принципе национального суверенитета, которая привела к появлению в XIX - начале XX века наряду с религиозными национальных меньшинств в Европе. Однако защита меньшинств в то время еще не стала нормой международного права. «В этот период имелась лишь незначительная практика государств в деле международной защиты национальных меньшинств»⁸².

2.1.2. Развитие международно-правовой концепции защиты меньшинств в рамках Лиги Наций

Проблема защиты меньшинств оставалась орудием достижения политических целей  европейских государств в период деятельности Лиги Наций 1919-1939 годов. После окончания Первой мировой войны, результатом которой стал пересмотр прежних границ государств и возникновение новых государств на бывших территориях Австро-Венгерской и Турецкой империй.

Объединившиеся государства оказались перед необходимостью урегулировать правовой статус меньшинств в этих государствах. Вопрос стоял принципиально, поскольку без его урегулирования международно-правовыми средствами невозможно было сохранить стабильность на европейском континенте и закрепить новые границы государств, переживших войну.

Правовые нормы, касающиеся защиты меньшинств, не были включены в статут Лиги Наций, однако на Версальской мирной конференции в 1919 году учредители Лиги Наций создали специальный Комитет по новым государствам и национальным меньшинствам. В период, предшествовавший созыву Версальской мирной конференции и созданию Лиги Наций, с 1914 по 1919 годы появились правовые документы, касающиеся прав меньшинств. Например, 8 февраля 1914 г. между Россией и Турцией было заключено Соглашение по реформам в отношении армян⁸³, которое, однако, не вступило в силу. В закрытом российско-румынском международном договоре о передаче Румынии некоторых частей территории Австро-Венгрии от 18 сентября 1914 г. указывалось, что Россия обязуется признать за Румынией право присоединения тех местностей Австро-Венгерской империи, которые населены румынами.

Принцип проживания большинства населения  должен был лечь в основу территориального разграничения Буковины между Россией  и Румынией⁸⁴. Или, например, манифест Совета старейших Эстонского Земского собора к народам Эстонии о провозглашении независимости от 24 февраля 1918 г. в п.2 которого записано: «Проживающим в пределах республики национальным меньшинствам – русским, немцам, шведам, евреям и др. – гарантируются права на национально-культурную автономию»⁸⁵.

Проблемы предоставления особых прав и гарантий меньшинствам и их защиты поднимались представителями различных  государств при выработке статута  Лиги Наций. США также принимали  активное участие в подготовке статута  Лиги Наций и, в частности, в разработке положений о защите меньшинств.

На позицию США повлияла деятельность еврейских организаций, ставящих в  центр своего внимания вопрос о международных  гарантиях для зашиты национальных меньшинств. Известный «Билль о правах» Американского еврейского конгресса, а также многочисленные меморандумы, адресованные правительствам США, Англии и Франции, содержали требования конкретных гарантий защиты еврейских меньшинств в государствах послевоенной Европы⁸⁶.

Один из таких меморандумов послужил стимулом для создания упомянутого Комитета по новым государствам и национальным меньшинствам⁸⁷. Работа Комитета при участии представителей США, Франции, Великобритании и Италии проходила с мая по декабрь 1919 года и завершилась подготовкой так называемых «договоров о меньшинствах». Эти договоры сформировали, так называемую, систему защиты меньшинств Лиги Наций, они содержали обязательства уважать права меньшинств и нормы, признающие Лигу Наций в качестве наблюдателя и гаранта прав меньшинств, проживающих на территории вновь образованных или же побежденных в Первой Мировой войне государств.

Система защиты меньшинств, опиралась  на ряд международных договоров: специальные договоры о меньшинствах с Польшей (1919 года), Чехословакией (1919 года), Королевством Сербов, Хорватов и Словенцев (КСХС) (Королевство Югославия с 1929 года) (1919 года), Румынией (1919 года) и Грецией (1920 года); мирные договоры со специальными разделами о меньшинствах с Австрией (1919 года), Болгарией (1919 года), Венгрией (1920 года) и Турцией (1920 года); также в нее входили Польско-Данцигская конвенция (1920 года), Германо-Польская конвенция о Верхней Силезии (1922 года), Мемельская конвенция (1924 года)⁸⁸ и некоторые другие. Договоры часто не были равноправными, но содержали положения, в соответствии с которыми обязательства государств по отношению к меньшинствам объявлялись международными обязательствами.

Так, например, международный договор о Верхней Силезии, заключенный 15 мая 1922 г. Германией и Польшей носил однонаправленный характер и возлагал обязательства только на Германию, тогда как Польша была связана обязательствами по отношению к меньшинствам специальным договором с Лигой Наций от 28 июня 1919 г. В ст.12 Договора Польши с Лигой Наций устанавливалось, что поскольку условия статей договора затрагивают права лиц, принадлежащих к национальным, религиозным или языковым меньшинствам, они составляли международные обязательства Польши перед Лигой Наций, так как Польша соглашалась на то, чтобы эти условия «были поставлены под гарантию Лиги Наций»⁸⁹.

Согласно ст.12 Договора Польши с Лигой Наций, условия договора не могли быть изменены без согласия большинства Совета; любой член Совета Лиги получал право обращать внимание Совета на всякое нарушение или на всякую опасность нарушения условий договора со стороны Польши и Совет мог предпринимать такие меры и давать такие предложения, какие он счел необходимыми; в случае расхождения мнений по вопросам права или факта, касающихся этих статей, между Польшей и каким-либо членом Совета, такое расхождение должно было рассматриваться как спор международного характера и по требованию другой стороны передаваться Постоянной палате международного правосудия, что было предусмотрено ст.14 Устава Лиги Наций, причем решение Постоянной палаты являлось окончательным. В юрисдикцию Суда входили «любые разногласия во мнениях, как в отношении права, так и в отношении фактических обстоятельств дела, возникающих в связи с указанными статьями».

Суть международных гарантий Лиги Наций заключалась в том, что  после попадания вопроса о  меньшинствах в Постоянную палату международного правосудия как спор международного характера между двумя государствами-членами, окончательное решение по поводу условий соглашений должно было рассматриваться как решение Лиги Наций.

Кроме перечисленных договоров  Совет Лиги Наций в период с 1920 по 1932 годы рекомендовал целому ряду государств заключить двусторонние и многосторонние договоры о гарантиях прав меньшинств. На первой Ассамблее Лиги Наций 15.12.1920 г. была принята рекомендация, согласно которой условием приема в Лигу Наций было обязательство со стороны государства-претендента выполнять все принципы договоров о меньшинствах. Когда Албания, Литва, Латвия и Эстония обратились с просьбой о вступлении, от них потребовали официальное признание ими принципов о правах меньшинств и об их ответственности перед Лигой Наций в этой области. В результате, были заключены соответствующие декларации – с Албанией (1921 года), Литвой (1922 года), Латвией (1923 года) и Эстонией (1923 года)⁹⁰.

Аналогично, во время  вступления Финляндии в Лигу Наций были оговорены права шведского меньшинства Аландских островов, и по рекомендации Совета Лиги Наций Финляндия и Швеция заключили 27 июня 1921 г. Международный договор о гарантировании автономии для Аландских островов⁹¹. В 1932 году была принята декларация о меньшинствах с Ираком ⁹².

Историки международного права обычно подчеркивают, что система  защиты меньшинств в рамках Лиги Наций  была создана как неотъемлемая часть  Версальской системы⁹³. Договоры системы защиты меньшинств Лиги Наций, как правило, содержали следующие обязательства государств: