Международно-правовые аспекты защиты меньшинств

• предоставление всем жителям государства одинаковой защиты жизни и свободы, независимо от их происхождения, национальности, языка, расы и религии;
• предоставление всем гражданам государства условий равенства перед законом и пользования одинаковыми политическими и гражданскими правами, без различия расы языка и религии;
• создание благоприятных условий меньшинствам пользоваться своим родным языком без ограничений устно или письменно при личном общении, в торговле, отправлении культов, в СМИ и публичных собраниях, на суде. Предусматривалась возможность обучения детей в начальной школе на родном языке меньшинств.
• предоставление всем жителям государства права на отправление соответствующих религиозных культов;
• предоставление меньшинствам права организовывать школы, церкви, благотворительные и другие учреждения;
• в некоторых договорах предусматривалась местная автономия, которая касалась административного самоуправления или ограничивалась вопросами вероисповедания и школьного обучения⁹⁴.

Международные договоры и декларации, составлявшие основу системы защиты меньшинств в Лиге Наций, как правило, содержали положения, признающие международную организацию в качестве верховного наблюдателя и гаранта выполнения государствами своих международных обязательств в отношении меньшинств.

Большинство международных договоров  о меньшинствах ставили нормы  международного права в преимущественное положение перед нормами внутригосударственного права, в них содержались положения о том, что обязательства государств в отношении их меньшинств имеют преимущество перед любыми законами и подзаконными актами, противоречащими этим обязательствам.

Хотя правовые нормы о меньшинствах отсутствовали  в Уставе Лиги Наций, соответствующие  положения в двусторонних межгосударственных договорах предусматривали вмешательство Совета Лиги Наций по инициативе одною из его членов. Специальные договоры о меньшинствах предусматривали, что обязательства государств не могли быть пересмотрены и изменены без согласия большинства членов Совета Лига Наций. При этом Совет имел право предпринимать меры и отдавать распоряжения «наиболее подходящие и действительные при данных обстоятельствах».

Каждое государство-член Лиги Наций имело право обратиться в Совет Лиги Наций по вопросу важному для сохранения международного мира между народами (ст.2 Устава ЛН). Порядок обращения и рассмотрения заявлений определялся в резолюциях Совета Лиги Наций и Ассамблеи Лиги Наций⁹⁵. Согласно резолюциям все заявления за исключением поступающих от государств-членов Лиги Наций, сначала должны быть направлены государству, действия которого оспариваются. Государству предоставлялся трехнедельный срок для извещения Генерального Секретаря Лиги Наций о том, намеревается ли государство предоставить комментарии относительно жалобы. Все заявления подавались на имя Генерального секретаря Лиги Наций, который первым определял его приемлемость. Если Генеральный секретарь считал ситуацию чрезвычайной, он имел право ознакомить с содержанием заявления всех членов Совета Лиги Наций, не дожидаясь ответа заинтересованного государства. В других случаях заявление поступало всем государствам-членам Лиги Наций вместе с полученными от государства комментариями.

Условиями рассмотрения заявления Лигой Наций были следующие: заявления должны быть представлены в соответствии с существовавшими соглашениями о меньшинствах; заявления не должны содержать требований о разрыве политических отношений между меньшинством и государством, составной частью которого оно являлось; заявления не должны направляться из анонимного или недостоверного источника; заявления должны быть составлены в не оскорбительных выражениях; заявления должны содержать информацию или указывать на факты, которые не были предметом иных заявлений, рассмотренных в обычном порядке. В случае невыполнения указанных условий заявление считалось неприемлемым Секретариатом Лиги Наций и не подлежало рассмотрению⁹⁶.

Совет имел право потребовать от заинтересованного правительства  дополнительную информацию. Представитель  заинтересованного государства мог быть приглашен на Совет во время рассмотрения жалобы, но заявители к участию в дискуссиях не допускались. Совет мог запросить консультативное заключение по рассматриваемому вопросу у Постоянной палаты международного правосудия. Рассмотрение дела завершалось принятием резолюции единогласным голосованием. В случае невыполнения государством положений резолюции вопрос мог быть поставлен в повестку заседания Совета Лиги Наций путем соответствующего заявления любого из его членов⁹⁷.

Международная защита меньшинств в  системе Лиги Наций распространялась приблизительно на 30 млн. человек, говорящих  на 36 языках, населяющих территории 16 государств и составляющих в общей сложности  почти 25 проц. их населения⁹⁸.

К недостаткам международной системы защиты меньшинств Лиги Наций следует отнести то, что система не стала универсальной ни по степени ее распространения среди государств в мире, ни по кругу вопросов, которые она затрагивала;

Международные договоры системы не рассматривали меньшинство как коллектив лиц одной национальности, языка, религии, а были направлены в основном на конкретных индивидов определенной национальности, которые, однако, не приобретали в силу этих договоров каких-либо прав.

Отрицалось коллективное право  меньшинств, в международных актах предусматривалась защита не меньшинств, их прав и интересов, а отдельные индивиды одного национального происхождения, языка или религии, отличные от большинства населения государства. Лица, принадлежащие к меньшинству, по справедливому мнению профессора С.Ф.Кечекьяна, признавались субъектами попечения, а не субъектами права⁹⁹. Указанное обстоятельство изначально сужало объем прав и интересов меньшинств, подлежащих международной защите, так как очевидно, что коллектив, в отличие от отдельного лица, может претендовать на юридическое равенство с остальными гражданами государства и защиту интересов во всех областях жизни.

В соглашениях ничего не говорилось о том, что должно быть критерием  принадлежности какого-либо лица к  определенному национальному, религиозному или языковому меньшинству. В силу этих соглашений миллионы людей, составляющих меньшинства, получали лишь элементарные права, которые ничего общего не имели с их специфическими интересами.

Объем прав меньшинств, которые рассматривался в рамках Лиги Наций, фактически, сводился к проблемам равноправия меньшинств в вопросах национальной культуры. Однако в силу того, что объектом этих договоров являлся индивид, они не могли обеспечить свободного развития культуры меньшинства и не ставили перед собой цели достижения меньшинством фактического равенства с большинством населения в области культурного развития.

Вопрос о нарушении международных  обязательств касающихся меньшинств со стороны государства имело право  поставить лишь государство-член Совета Лиги Наций, а не само меньшинство. То есть, если государство-член Совета не обратило бы внимания на факты нарушений прав какого-либо меньшинства в государстве соглашений, Лига Наций не рассматривала бы такие факты.

Система защиты меньшинств носила односторонний характер. Меньшинства не имели права выступать стороной при рассмотрении их заявлений в Совете Лиги, а представители меньшинств не могли обращаться в органы организации без согласия своих правительств. Фактически было исключено принятие обязательств со стороны государств в пользу собственных меньшинств. То обстоятельство, что в Статут Лиги Наций не вошли принципы национального равноправия или религиозной свободы, говорит о нежелании великих держав способствовать всеобщему признанию этих принципов.

Другим значительным недостатком  считается отсутствие в международном  праве периода Лиги Наций, основополагающего принципа самоопределения народов. За редким исключением договоры о меньшинствах обходят проблему автономии для меньшинств, а их политические права сводятся в основном к избирательному праву. Не нашли своего отражения в Статуте Лиги Наций также принцип национального, расового или религиозного равенства, ни положения о защите меньшинств.

Система защиты меньшинств Лиги Наций  не запрещала дискриминации по национальному признаку. Это обстоятельство стало одним из решающих в том, что СССР при вступлении в Лигу Наций в 1934 году не взял на себя обязательств по договорам о защите меньшинств¹⁰⁰. Вступая в Лигу Наций, СССР сделал заявление о том, что на него не распространяются международные договоры, которые были ранее заключены в рамках Лиги Наций.

К недостаткам системы также  относят отсутствие определенности в формулировках международных договоров. Система защиты меньшинств Лиги Наций на практике оказалась недееспособной. Формулировки отдельных статей международных договоров о меньшинствах содержали много положений, расширявших возможности правительств трактовать их произвольно в свою пользу. Так, например, ст.7 Польского договора гласила, что гражданам, говорящим не на польском языке, правительством будут предоставлены «подобающие льготы» для пользования родным языком в судах¹⁰¹. Причем, что понимать под «подобающими льготами», из текста не становится понятным. В тексте международного договора мы не находим ответа на эти и многие другие вопросы.

Следует также отметить, что международная  система охраны меньшинств в этот период не ограничивалась деятельностью  Лиги Наций – за ее пределами  действовало более двадцати двусторонних договоров, по условиям которых соседние государства брали на себя взаимные обязательства по охране прав меньшинств. Например, договор между Великобританией, Италией, Румынией, Францией и Японией о присоединении Бессарабии к Румынии от 28 октября 1920 г., Брюнский договор между Австрией и Чехословакией от 7 июня 1920 г. и др¹⁰².

Несмотря на недостатки, следует заключить, что система Лиги Наций представляет собой значительный шаг в теории и практике защиты гражданских и политических прав меньшинств. В ней впервые был использован принцип учета политических интересов групп населения при определении государственных границ путем голосования.

Контроль межгосударственного  органа за соблюдением выполнения международных  договоров стал новым элементом  в системе гарантирования прав меньшинств. К новшествам также можно отнести и введение судебного элемента в систему защиты меньшинств, а также утвердившуюся впоследствии в международных договорах взаимосвязь между предотвращением дискриминации и защитой меньшинств.

Целый ряд аспектов международно-правового регулирования положения меньшинств оформился в документах Лиги и был впоследствии закреплен в международном праве системы ООН. К ним относятся национальное равноправие граждан государства, пользование ими одинаковыми гражданскими и политическими правами без дискриминации, то есть без различия расы, языка или религии; гарантии пользования родным языком в судах, отсутствия государственных ограничений независимо от установленного официального языка в отношении свободного пользования языком в частных или торговых отношениях, в религии, прессе, публичных выступлениях. Меньшинствам наравне с другими группами населения гарантировалось право создавать за свой счет благотворительные, религиозные и общественные учреждения, школы и иные воспитательные заведения, с правом пользоваться в них родным языком и исповедовать религию.

Система защиты меньшинств Лиги Наций, прекратила свое существование вместе с международной организацией.

2.1.3. Основы международно-правовой системы защиты меньшинств Организации Объединенных Наций

Правительство нацистской Германии (1933-1945 гг.) считало Версальский договор 1919 года несправедливым, поскольку его результатом стало изменения границ европейских государств в пользу держав-победителей и появление крупных немецких диаспор в соседних с Германией государствах: Польше, Чехословакии, Венгрии и др. Проблемы населения немецких меньшинств использовались для дестабилизации политической обстановки в соседних с Германией государствах, и впоследствии – как предлог для развязывания войны в 1939 году. Нерешенные вопросы меньшинств в Европе стали рассматриваться как угроза миру и политической стабильности.

По окончании  Второй мировой войны было принято  решение о переселении более  шести с половиной миллионов  представителей немецких меньшинств на территорию Германии. Кроме этого, были заключены соглашения о добровольной репатриации немцев из Центральной и Восточной Европы, а также мирные соглашения, предусматривающие защиту национальных, религиозных и языковых меньшинств и запрет их дискриминации¹⁰³.

Первые международные документы, посвященные защите прав человека и меньшинств на универсальной основе, появились лишь после Второй мировой войны. На смену системы защиты меньшинств Лиги Наций пришли механизмы Организации Объединенных Наций 1945 года. При разработке Устава ООН многие государства-участники высказывались в пользу рассмотрения проблем защиты меньшинств в контексте гарантий и защиты прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, то есть в контексте общих проблем защиты прав человек.

В преамбуле Устава ООН указывается, что народы Объединенных Наций преисполнены решимости «вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности, в равноправие мужчин и женщин и в равенство прав больших и малых наций». Среди целей ООН, перечисленных в ст.1 Устава устанавливается задача «развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов...». Этот принцип упоминается и в ст.55, в которой он рассматривается в качестве основы международного экономического и социального сотрудничества.

В основу механизмов ООН были заложены принципы защиты индивидуальных прав и свобод человека и принципы недискриминации  и равноправия. Считалось, что в  условиях эффективного осуществления  норм о недискриминации лиц, принадлежащих к меньшинствам, не требуется принятия специальных положений для защиты прав меньшинств. Вместе с тем очень скоро стала очевидной необходимость принятия дополнительных мер, обеспечивающих более эффективную защиту от дискриминации лиц, принадлежащих меньшинствам, и способствующих укреплению их самобытности. В этой связи были сформулированы особые права меньшинств и приняты дополнительные меры в подкрепление норм о недискриминации, закрепленных в международных договорах по правам человека.

К числу основополагающих документов, кроме Устава ООН, прежде всего, относятся, Всеобщая декларация прав человека 1948 года, а также Международные пакты  о правах человека 1966 года. Являясь  одним из главных факторов «холодной войны» между Востоком и Западом 1945-1991 годов во Всеобщей декларации прав человека не были включены положения о правах меньшинств. В то же время упомянутые документы содержали положения о недискриминации, о том, что права, провозглашенные в них, будут осуществляться, без какого бы то ни было различия в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положений (ст.2). Кроме этого, Всеобщая декларация прав человека закрепила следующие основополагающие права: