Международные механизмы защиты прав ребенка

Комитет по правам ребенка уполномочен не только рассматривать доклады государств, но и играть своего рода роль координатора международного сотрудничества по выполнению поставленных в Конвенции целей.

Согласно статье 45 Комитет может посылать, когда он считает это целесообразным, в специализированные учреждения, Детский фонд Организации Объединенных Наций и другие компетентные органы любые доклады государств-участников, в которых содержится просьба о технической консультации или помощи или указывается на потребность в этом. При этом Комитет может сопровождать такие доклады своими замечаниями и предложениями.

В Пакте о гражданских и политических правах (ст. 40(3)) и Пакте об экономических, социальных и культурных правах (ст. 16) также предусмотрена возможность представления докладов государств специализированным учреждениям. Однако это делает Генеральный секретарь ООН, а не соответствующий Комитет. Процедура, предусмотренная Конвенцией о правах ребенка, является существенным улучшением данной функции конвенционных контрольных органов: доклады представляются гораздо большему числу органов; Комитет по правам ребенка сам решает вопрос о направлении доклада в соответствующие органы.

Специализированные учреждения, ЮНИСЕФ и другие органы ООН могут присутствовать при рассмотрении вопросов об осуществлении положений Конвенции, которые входят в сферу их полномочий. Кроме этого Комитет может предложить специализированным учреждениям, ЮНИСЕФ и другим компетентным органам представить заключение экспертов и представить доклады об осуществлении Конвенции в областях, входящих в сферу их деятельности. В "travaux preparatoires" к Конвенции указано, что термин "другие компетентные органы" следует понимать в наиболее широком смысле этого слова, таким образом включая сюда все виды организаций, в том числе и неправительственные. Это явилось следствием активных усилий международных неправительственных организаций по расширению своего участия в имплементационном механизме Конвенции.

Другие виды деятельности Комитета по правам ребенка

Комитет может предлагать Генеральному секретарю ООН проводить исследования по отдельным вопросам, касающимся прав ребенка. Так, например, Комитет рекомендовал Генеральной Ассамблее предложить Генеральному секретарю провести исследование по теме "дети в условиях вооруженных конфликтов". Преимуществом этой функции Комитета является возможность установления фактов нарушения прав ребенка гораздо быстрее, чем через посредство представленных государствами докладов. Кроме того, в проведении таких исследований Генеральный секретарь не ограничивается кругом государств — участников Конвенции и может изучать вопросы, связанные с правами ребенка, в странах, не являющихся членами Конвенции (на февраль 2001 г. только два государства не ратифицировали Конвенцию о правах ребенка: США и Сомали).

На сессиях кроме рассмотрения докладов государств-участников один день Комитет посвящает общим тематическим дискуссиям по какой-либо конкретной статье Конвенции или связанному с ней вопросу (п. 75 Правил процедуры). Такие дискуссии предусматривают выступления представителей правительственных и неправительственных организаций. Начиная со 2-й сессии Комитетом рассматривались следующие темы: дети в условиях вооруженных конфликтов (1992); экономическая эксплуатация детей (1993); роль семьи в поощрении прав ребенка (1994); проблемы защиты прав детей-девочек (1995); правосудие по делам несовершеннолетних (1995); дети и средства массовой информации (1996); торговля детьми, детская проституция и детская порнография; права детей-инвалидов (1997); дети, живущие с ВИЧ/СПИД заболеваниями (1998); насилие над детьми со стороны государства (2000); насилие над детьми в семье и школе (2001). В результате данных дискуссий Комитетом по правам ребенка совместно с Комиссией по правам человека были разработаны два Факультативных протокола к Конвенции о правах ребенка: "Вовлечение детей в вооруженные конфликты" и "Продажа детей, детская проституция и детская порнография", принятые Генеральной Ассамблеей 25 мая 2000 г. (A/RES/54/263). Кроме этого, Комитет может использовать эти дискуссии в качестве основы для выработки своих Общих комментариев к отдельным статьям Конвенции (п. 73 Правил процедуры). На настоящий момент Комитет дал комментарии к статье 29 Конвенции, касающиеся целей образования21.

Комитет также ввел в практику своей деятельности так называемые неофициальные совещания, проводимые в различных регионах мира (что также является нововведением в системе конвенционных контрольных органов по правам человека). Целью данных совещаний является распространение знаний о Конвенции на региональном уровне, а также изучение членами Комитета ситуаций с правами детей на местах. При этом Комитет подчеркнул, что такие совещания не являются одним из видов его контрольных полномочий, а выполняют образовательную и обучающую функцию. В сотрудничестве с ЮНИСЕФ Комитет провел такие совещания в Латинской Америке (1992), Азии (1993), Африке (1994), Южной Азии (1995).

Таким образом, деятельность Комитета по правам ребенка ведется по следующим направлениям: 1) изучение докладов государств и вынесение заключительных замечаний; 2) координирование международного сотрудничества для оказания технического содействия государствам; 3) выработка Общих комментариев к Конвенции; 4) проведение исследований по вопросам, касающимся прав ребенка (тематические дискуссии, предложения Генеральному секретарю ООН о проведении исследований, неофициальные региональные совещания).

Комитет оказал влияние на дальнейшее развитие конвенционных контрольных механизмов путем введения следующих новшеств: привлек международные неправительственные организации к активному участию в имплементации прав ребенка; качественно усовершенствовал функцию оказания технического содействия государствам; ввел в практику проведение неофициальных региональных совещаний; установил более тесные отношения между международными и национальными контрольными системами.

1.2. Тематические процедуры, непосредственно касающиеся защиты прав детей

Непосредственно детей касаются два тематических мандата: Специальный докладчик по вопросам продажи детей, детской проституции и детской порнографии, и Специальный представитель Генерального секретаря по вопросу о влиянии вооруженного конфликта на детей.

Специальный докладчик по вопросам продажи детей, детской проституции и детской порнографии учрежден Комиссией по правам человека и ежегодно представляет ей отчет о проделанной работе. В основном он сосредоточивает свои усилия на проблеме коммерческой сексуальной эксплуатации детей, продаже детей для усыновления и других целей, проблеме бездомных детей. Специальный докладчик собирает и анализирует дела и ситуации по этим вопросам, получает информацию от правительств, межправительственных и неправительственных организаций об инициативах и программах по борьбе с детской проституцией и продажей детей. С согласия правительств он может выезжать на место совершения данных нарушений прав ребенка. Специальный докладчик готовит рекомендации-руководства по эффективному решению проблем торговли и сексуальной эксплуатации детей.

Специальный представитель по вопросу о влиянии вооруженного конфликта на детей назначается Генеральным секретарем ООН. Ежегодный доклад о проделанной работе он представляет Комиссии по правам человека и Генеральной Ассамблее. Основной целью Специального представителя является сбор информации о положении детей в период вооруженных конфликтов и вынесение рекомендаций по предотвращению негативного влияния таких конфликтов на детей, их защите и реабилитации. Непосредственно в ситуациях вооруженных конфликтов Специальный представитель проводит политическую и гуманитарную дипломатию, предлагая конкретные инициативы по предотвращению или смягчению трудного положения детей. В постконфликтных ситуациях он сосредоточивается на вопросах реинтеграции детей в мирную жизнь, их физической и психологической реабилитации. В своих докладах Специальный представитель уделяет внимание вопросам участия детей в вооруженных конфликтах, наложению санкций на детей, сексуальному насилию над детьми, опасности мин для детей, реабилитации детей — жертв вооруженных конфликтов, образованию в сфере международного гуманитарного права.

2. НАЦИОНАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ДЕТЕЙ

Во время разработки Конвенции о правах ребенка международные неправительственные организации предложили закрепить в ней обязанности государств по поддержке национальных механизмов по имплементации данной Конвенции, но данное предложение не получило достаточного количества голосов. Однако принятие Конвенции способствовало более широкому и глубокому осознанию важности прав детей и необходимости создания механизмов для осуществления контроля за их соблюдением. Поэтому ряд стран в настоящее время учредил институт независимых уполномоченных (омбудсменов) или комиссаров по правам ребенка.

Говоря об омбудсменах по правам ребенка, прежде всего следует пояснить, что представляет собой данный институт. Концепция создания независимых органов для наблюдения за деятельностью исполнительной власти в области защиты прав человека впервые была разработана в Швеции, где в 1809 г. был назначен первый в истории омбудсмен. Широкое распространение данный институт получил после Второй мировой войны. Эффективность деятельности омбудсменов привела к тому, что начали создаваться специализированные омбудсмены: омбудсмены по вопросам юстиции, по надзору за вооруженными силами, по надзору в области социального обеспечения, налогового обложения и т. д.

Международная ассоциация юристов приняла следующее определение термина "омбудсмен": "Служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады".

Необходимость создания специализированного омбудсмена по правам ребенка вызвана в первую очередь тем, что дети являются одной из самых незащищенных групп населения в обществе. Дети особенно уязвимы в тех случаях, когда их права нарушаются, так как они практически лишены возможности обратиться за советом или защитой к независимым организациям или лицам. Во многих странах сохраняется традиционный взгляд на детей как на собственность родителей и вмешательство государства в их защиту рассматривается как посягательство на родительские права.

Впервые должность омбудсмена по правам ребенка была учреждена в Норвегии в 1981 г. В настоящее время такая должность учреждена более чем в 20 странах мира. Наибольшее число омбудсменов по правам ребенка действует в странах Западной Европы (Германия, Дания, Бельгия, Австрия, Норвегия, Финляндия, Швеция, Исландия, Люксембург, Испания). Такие институты созданы также в Латинской Америке (Гватемала, Колумбия, Коста-Рика, Перу), Австралии (Южная Австралия), Канаде (провинции Онтарио и Британская Колумбия), Израиле, Новой Зеландии.

В изданном ЮНИСЕФ в 1997 г. дайджесте "Институт уполномоченных по правам ребенка" выделяется четыре основных способа образования такого ведомства:

1) институт омбудсмена учреждается специальным законом, принимаемым парламентом (Норвегия, Швеция, Исландия, Люксембург);

2) институт омбудсмена учреждается в соответствии с законодательством об охране прав ребенка, согласно которому функции омбудсмена непосредственно связаны с исполнением и контролем за исполнением соответствующего закона (Австрия, Новая Зеландия);

3) должность омбудсмена создается не на законодательной основе, а учреждается в рамках существующих государственных органов; такие омбудсмены состоят в штате государственного органа и подотчетны ему (Канада (Британская Колумбия), Испания, Дания, Германия);

4) институт омбудсмена учреждается неправительственными организациями и работает под их эгидой (Финляндия, Израиль).

Представляется спорным считать ведомства по правам ребенка, созданные государственными органами (п. 3), омбудсменами, так как они не соответствуют первоначальному смыслу понятия "омбудсмен", связанному с одной из его ключевых характеристик: независимостью от государственных органов. Причисление таких ведомств к омбудсменам может быть объяснено отсутствием единства мнений в понимании сущностных характеристик данного института: нередко омбудсменами называют институты, построенные по типу омбудсмена или основанные на идее омбудсмена. Более того, популярность омбудсменовской идеи имела своим результатом некритическое отношение к практике присвоения наименования "омбудсмен" учреждениям, выполняющим весьма далекие от омбудсменства функции. Вероятно, более правильным было бы называть такие органы квазиомбудсменами или исполнительными омбудсменами (особенно создаваемые при государственных органах исполнительной власти).

Анализируя вышеприведенные способы образования служб омбудсменов (не учитывая п. 3), можно дать следующее определение омбудсмена по правам ребенка, которое является более расширительным по сравнению с определением, данным Международной ассоциацией юристов: ведомство, создаваемое для отстаивания прав и интересов детей, имеющее статус независимого органа, и учреждаемое законодательным путем или неправительственными организациями, которые прямо определяют свою задачу как выполнение функций уполномоченного по правам ребенка.

В деятельности омбудсменов по правам ребенка можно выделить следующие основные функции: 1) защита прав конкретного ребенка и представительство его интересов; 2) расследование дел по индивидуальным жалобам детей; 3) наблюдение за осуществлением законодательства, касающегося защиты интересов детей; 4) внесение рекомендаций в государственные органы по изменению законодательства в области охраны прав детей; 5) содействие повышению информированности о правах ребенка как самих детей, так и взрослых;

6) действие в качестве посредника в случаях возникновения конфликтов между детьми и родителями; 7) представление докладов о проделанной работе и о положении дел в вопросе соблюдения прав ребенка.

Конечно, не во всех ныне действующих ведомствах омбудсменов ведется работа сразу по всем вышеперечисленным направлениям. Например, в Финляндии омбудсмен выступает исключительно в качестве защитника по индивидуальным жалобам, подаваемым либо самими детьми, либо от их имени. В Норвегии уполномоченный по правам ребенка наряду с защитой интересов отдельных детей представляет интересы норвежских детей в целом. Шведский омбудсмен не обладает полномочиями по рассмотрению конкретных дел и работает по упрочению и расширению прав и интересов всех детей.