Средства мирного разрешения международного спора

Исторически согласительная процедура возникла как дальнейший этап в развитии международных следственных комиссий. Вскоре после принятия Гаагской конвенции 1907 года практика урегулирования межгосударственных разногласий пошла  по пути расширения компетенции следственных комиссий за счет наделения их правами  не только по расследованию фактов, но и по вопросам процедуры и условий  разрешения спора.

Впервые такое положение  было включено в договор между  США и Великобританией от 11 января 1909 г. о пограничных водах между  Соединенными Штатами и Канадой. В ст. IX договора предусматривалось  учреждение международной смешанной  комиссии не только для того, чтобы "расследовать и отразить в докладе  факты и обстоятельства, относящиеся  к тем или иным вопросам н делам, передаваемым на рассмотрение комиссии", но также для предложения "тех  выводов н рекомендаций", которые  могут оказаться уместными. В  то же время доклады комиссии не должны были иметь характера арбитражных  решений. Так было положено начало закреплению  в международном праве еще  одного института мирного урегулирования международных споров - согласительной процедуры. Универсальному закреплению  и подробной международно-правовой регламентации, как на двусторонней, так и на многосторонней основе согласительная процедура подверглась в период между мировыми войнами. Внедрение согласительной процедуры в международное право шло по трем основным каналам: а) заключение двусторонних договоров и соглашений о согласительной процедуре; б) закрепление согласительной процедуры в рамках Лиги наций на основе ее Статута; в) заключение многосторонних специальных соглашений. 22 сентября 1922 г. Ассамблея Лиги наций приняла резолюцию о содействии расширению международной согласительной процедуры. В этой резолюции Ассамблея Лиги в соответствии с положениями ст. ст. 15 и 17 Статута рекомендовала государствам заключать соглашения о согласительных комиссиях. Особое Положение, являющееся приложением к резолюции, предусматривало образование комиссии из пяти человек: по два члена, избираемых каждой стороной, в том числе одного, не являющегося гражданином данного государства, и председателя, избираемого четырьмя членами комиссии. Положение закрепляло Образцовые правила согласительных комиссий. Ассамблея выражала пожелание, чтобы компетенция комиссий распространялась на возможно большее число споров, чтобы применение специальных соглашений между государствами на основе данной резолюции способствовало заключению общей конвенции, открытой для присоединения к ней всех государств. Согласительная процедура в рамках Лиги наций осуществлялась также через согласительные комиссии, в которые входили государства-члены этой организации. В многостороннем порядке согласительная процедура была закреплена в Общем акте о мирном разрешении международных споров, одобренном резолюцией Ассамблеи Лиги наций 26 сентября 1928 г. Резолюция призывала членов Лиги присоединиться к Акту и заключить между собой договоры о согласительной процедуре по образцу Акта. В Общем акте были подробно регламентированы порядок и срок назначения согласительной комиссии, порядок передачи спора в согласительную комиссию, раскрыты основные черты согласительного процесса, определены задача комиссии и порядок представления ею соответствующей рекомендации спорящим сторонам. Общий акт был ратифицирован 24 государствами, вступил в силу 16 августа 1929 г., по широкого практического применения не нашел. В системе мирных средств разрешения международных споров согласительная процедура закреплена в Уставе ООН, многосторонних и двусторонних договорах и соглашениях различного характера. Всего за период с 1918 по 1968 год было заключено свыше пятисот международных договоров, предусматривающих применение согласительной процедуры. Как самостоятельный международно-правовой институт согласительная процедура обладает признаками, отличающими ее от смежных институтов мирного урегулирования.

От арбитража она отличается тем, что при ней окончательные  решения по спорным вопросам принимаются  самими спорящими сторонами, которые  не связаны никакими обязательствами  в принятии или отклонении предложений  и рекомендаций, содержащихся в докладе  согласительного органа, в то время  как решение третейского суда для сторон является обязательным. В отличие от добрых услуг как  средства установления непосредственного  контакта между спорящими государствами, согласительная процедура является сама по себе одной из разновидностей такого контакта с участием или без нейтрального элемента. Добрые услуги могут привести как к непосредственным переговорам между спорящими сторонами, так и к достижению договоренности между ними об образовании следственной или согласительной комиссии. Много сходных черт согласительная процедура имеет со следственной. Оба эти института мирного урегулирования имеют общую организационную основу. Как следственные, так и согласительные комиссии образуются в большинстве случаев из граждан государств, не являющихся сторонами в споре (по одному или по три члена комиссии). Один из представителей третьих государств избирается председателем (суперарбитром) комиссии. Сама согласительная процедура может включать элемент расследования фактических обстоятельств спора. В этом случае участники согласительной комиссии должны руководствоваться положениями раздела III Гаагской конвенции о мирном решении международных столкновений 1907 года, регламентирующей порядок проведения расследования и международных следственных комиссиях.

В то же время согласительная процедура - понятие более широкое, чем следственная. Ее функции не ограничиваются расследованием и установлением  фактических обстоятельств, лежащих  в основе спора, а заключаются  главным образом в предложении  сторонам возможных решений спорного вопроса. От функций следственных комиссий, согласительная процедура отличается тем, что, в то время как основной целью указанных комиссий является расследование фактических обстоятельств  дела в надежде, что, коль скоро это  затруднение будет устранено, спорящие стороны смогут прийти к соглашению, главная задача согласительной процедуры  заключается в том, чтобы привлечь к активному участию в разрешении спора компетентную комиссию и с  ее помощью добиться примирения сторон.

Разграничение согласительной процедуры и посредничества можно  провести по следующим основаниям: а) круг участников; б) способ организации; в) процедура разбирательства; г) степень обязанности третьих сторон по мирному урегулированию спора.

а) В состав согласительных комиссий в их классическом виде входят на паритетных началах как представители  спорящих сторон, их агенты, советники, эксперты и т. п., так и граждане третьих государств, назначенные  или избранные сторонами. При  этом, как правило, члены согласительных комиссий - это не главы государств, правительств или руководители внешнеполитических ведомств (что имеет место при  прямых переговорах), а специально на то уполномоченные лица - граждане или  подданные данного государства (хотя переговоры могут вести также  специально уполномоченные лица). Посредничество же осуществляется только нейтральным  элементом - одним или несколькими  не причастными к спору государствами, и посредниками чаще всего выступают  главы государств, правительств или  другие высокие должностные лица. В этом плане согласительная процедура  является для спорящих сторон более  удобной и менее связывающей, чем посредническая.

б) Согласительные комиссии могут быть постоянными или специальными, создаваемыми для каждого конкретного  случая по соглашению между спорящими  сторонами. Порядок и срок образования  согласительных комиссии (обычно три  или шесть месяцев со дня заявления  одной из спорящих сторон), их состав, количество участников определены в  многосторонних международно-правовых актах и двусторонних соглашениях  государств. Посредничество (за исключением  предусмотренного Протоколом Комиссии по посредничеству, примирению и арбитражу  ОАЕ) осуществляется по собственной  инициативе третьих государств или  по просьбе спорящих сторон в каждом конкретном случае по соглашению между  ними.

в) Процедура работы согласительных комиссий в целом унифицирована. Как правило, названные и другие международно-правовые акты о согласительной процедуре закрепляют принцип состязательности процесса в согласительных комиссиях и регламентируют правовое положение членов комиссий и других участников процесса. Процедура посредничества в универсальном международно-правовом порядке пока не регламентирована и осуществляется в каждом конкретном случае на основе специального соглашения между сторонами и посредником при соблюдении основных принципов и норм международного права.

г) Несколько различно и  правовое положение посредника и  членов согласительной комиссии. Посредник  в случае, если стороны не соглашаются  с его предложениями или если возникают другие трудности в  ведении переговоров, вправе отказаться от дальнейшего участия в урегулировании спора.

Члены согласительных комиссий обязаны довести свою работу до конца  и представить доклад с формулой соглашения спорящим сторонам независимо от того, примут его стороны или  нет. При этом в некоторых актах  указывается срок образования и  окончания работы согласительной комиссии.

В целом же посредничество и согласительная процедура являются видами общей примирительной процедуры, в основе которой лежит соглашение между сторонами.

Сказанное позволяет сделать  вывод, что согласительная процедура  является достаточно гибким и эластичным средством, которое благодаря своим  специфическим свойствам может  в том или ином конкретном случае оказаться наиболее приемлемым для  мирного урегулирования конфликта.

Можно выделить, по крайней мере, четыре преимущества согласительной процедуры:

1) она дает возможность  каждой стороне спора получить  и обсудить ценную информацию  о позиции другой стороны, ее  аргументах, фактических обстоятельствах  дела;

2) она помогает уточнить  характер взглядов и мнений  представителей сторон в деле, касающемся их интересов. Третьи  лица как представители в комиссии  не причастных к спору государств  могут содействовать объективной оценке доводов спорящих сторон и выработке проекта взаимно приемлемого для сторон соглашения;

3) для правительств спорящих  государств иногда более приемлемыми  могут оказаться предложения,  выработанные их представителями  с участием третьих лиц, нежели  односторонние притязания спорящей  стороны;

4) выработанный таким  образом проект соглашения и  примирения вовсе не связывает  стороны в вопросе о его  принятии или отклонении. В то  же время он может служить  хорошей основой для дальнейших  непосредственных переговоров, спорящих государств.

Следовательно, общая сфера  применения согласительной процедуры  может охватывать международные  споры самого различного характера, что подтверждается практикой урегулирования ряда конфликтов между государствами.

Современные многосторонние и двусторонние договоры, регламентирующие согласительную процедуру, предусматривают  создание согласительных комиссий на паритетных началах из граждан спорящих сторон с участием или без такового представителей не причастных к спору  держав.

Наибольшее распространение  получили согласительные комиссии, состоящие  из нечетного числа лиц - как граждан  спорящих государств, так и граждан  третьих стран.

Основной многосторонний международно-правовой документ о согласительной процедуре - Пересмотренный общий акт  о мирном разрешении международных  споров 1949 года - предусматривает образование  согласительной комиссии 11:1 пяти членов. Каждая из сторон назначает в комиссию по одному члену из числа своих  граждан. Три других члена комиссии избираются с общего согласия сторон из числа граждан третьих держав. Эти последние члены комиссии должны быть различного гражданства  или подданства, не иметь постоянного  местожительства на территории заинтересованных сторон и не состоять на их службе. Из их числа стороны назначают председателя комиссии. Общий акт предусматривает образование двух типов комиссий: постоянной и специальной. Постоянная согласительная комиссия должна быть образована по просьбе одной из договаривающихся сторон в течение шестимесячного срока, специальная - в течение трехмесячного срока со дня заявления одной из сторон, если к моменту возникновения спора постоянная согласительная комиссия не создана. Если в указанные сроки согласительные комиссии не будут созданы, то производство необходимых назначений поручается третьему государству, выбранному по возможному соглашению, или, если стороны этого пожелают, председателю Генеральной Ассамблеи ООН, а в перерывах между ее сессиями - последнему председателю. Если и в этом случае не будет достигнуто соглашение между сторонами, то каждая из сторон укажет какую-либо страну и назначения членов комиссии будут произведены сообща странами, избранными таким образом. Если же спорящие стороны не придут к соглашению в течение трехмесячного срока, то каждая из них представит столько кандидатов, сколько подлежит назначению, и тогда вопрос о членах комиссии решается путем жребия. Согласительная комиссия может начать свою деятельность лишь при взаимном согласии на это обеих сторон.

Порядок разбирательства  спора международной согласительной комиссией определяется самой комиссией, если нет иного соглашения сторон, но оно всегда должно осуществляться на основе принципов и норм современного международного права, в соответствии с международными договорами и соглашениями. При этом все международные документы  закрепляют положение, что в любом  случае процесс рассмотрения спора  в согласительной комиссии должен носить состязательный характер. Стороны имеют  право быть представленными в  комиссии агентами, которые будут  посредниками между сторонами и  комиссией, а также прибегать  к услугам советников, технических  экспертов. Стороны имеют также  право требовать допроса всяких лиц, показания которых они считают  полезными.

В то же время стороны  обязаны содействовать работе комиссии и предоставлять в ее распоряжение в возможно большем объеме все  полезные документы и информацию, и также использовать все средства, имеющиеся в их распоряжении, с  целью создания комиссии условий  для приглашения и заслушивания свидетелей и экспертов или принятия других мер на их территории в соответствии с действующим законодательством. Иными словами, стороны должны содействовать  комиссии в ее работе по выработке  взаимоприемлемой формулы соглашения. Однако каждая из сторон вправе отказаться рассматривать рекомендации комиссии, если считает, что они не являются результатом внимательного и  объективного исследования.

Следовательно, права и  обязанности сторон и комиссии являются взаимными и равными, и их реализация может привести к успешному рассмотрению спора. Главная деятельность международной согласительной комиссии направлена на выработку основы соглашения между спорящими сторонами. Предложения и рекомендации комиссии могут касаться как конкретных условий разрешения спора по существу, так и процедуры дальнейшего разбирательства, включая передачу спора для его мирного урегулирования с помощью других мирных средств: прямых переговоров, добрых услуг и посредничества, рассмотрения в ООН или международной региональной организации. Ни одна из сторон не вправе препятствовать согласительной комиссии, пока она работает, давать свои предложения по урегулированию конфликта, хотя имеет полное право отказаться от их принятия. Работа классических международных согласительных комиссий (т. е. состоящих из нечетного числа членов с участием нейтрального элемента) завершается выработкой комиссией либо условий разрешения спора, либо рекомендации процедуры урегулирования, либо может закончиться безрезультатно. Результаты работы комиссии фиксируются в протоколах или докладах. Общим правилом для международных согласительных комиссий является то, что их решения принимаются большинством голосов, а решения по существу спора комиссия может принимать только при наличии всех ее членов. В протоколе не указывается, были ли решения комиссии приняты единогласно или нет. Протоколы об итогах работы согласительной комиссии передаются сторонам.