Средства мирного разрешения международного спора

Из общего смысла перечисленных  статей Устава ООН можно сделать  вывод о следующих формах примирительной деятельности Генеральной Ассамблеи  ООН: а) обращение внимания Совета Безопасности на споры и ситуации, которые могут  создать угрозу международному миру и безопасности; б) рекомендация сторонам процедуры мирного урегулирования в смысле п. 1 ст. 33 Устава; в) создание вспомогательных специальных органов, призванных осуществлять примирительную деятельность между спорящими государствами, как это, например, имело место  в палестинском конфликте.

Однако успех деятельности Генеральной Ассамблеи ООН в  мирном урегулировании споров и улаживании ситуаций немыслим без тесного взаимодействия и сотрудничества между нею как  общим собранием членов Организации  и Советом Безопасности как органом, несущим главную и непосредственную ответственность за поддержание  международного мира и безопасности. Поэтому в Уставе ООН четко  определены пределы такого сотрудничества и установлены специальные нормы, "регулирующие порядок взаимоотношений  этих органов и исключающие возможность  дублирования и параллелизма в их работе". Генеральная Ассамблея  может принимать участие в  мирном разрешении споров между государствами - ее членами с учетом ограничений, содержащихся в п. 2 ст. 11 и в ст. 12 Устава ООН. В соответствии с п. 1 ст. 12 Устава, когда Совет Безопасности выполняет возложенные на него функции  по отношению к какому-либо спору  или ситуации, Генеральная Ассамблея  не может делать какие-либо рекомендации, касающиеся данного спора или  ситуации, если Совет не запросит об этом. Если Совет Безопасности снимает  обсуждение вопроса со своей повестки дня (о чем уведомляет Генеральную  Ассамблею через Генерального секретаря  ООН), то Ассамблея вновь приобретает  право рассматривать данный вопрос и делать по нему соответствующие рекомендации. Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 11 Устава любой вопрос, но которому необходимо предпринять действие. Генеральная Ассамблея должна передать Совету Безопасности до или после его обсуждения.

Однако запрещение делать рекомендации по спорному вопросу, который  в это время находится на рассмотрении Совета Безопасности, не означает, что  члены Генеральной Ассамблеи  не вправе обсуждать этот вопрос. В  успешном решении того или иного  конфликта в конечном итоге заинтересованы не только члены Совета Безопасности, участники спора или государства, чьи интересы специально затронуты, но и все члены Организации. С  другой стороны, для Совета Безопасности важно знать мнение наибольшего  числа государств по предмету спорам. Поэтому в п. 1 ст. 12 Устава "речь идет отнюдь не о запрещении обсуждать  на Генеральной Ассамблее тот  или иной вопрос, а о недопустимости в указанных случаях принимать  ею (как коллективным органом) решения, с тем чтобы не повлиять на свободу  волеизъявления органа, ответственного за урегулирование. На основании изложенного  можно говорить (в плане соотношения  компетенции) о субсидиарной, по отношению  к Совету Безопасности, роли Генеральной  Ассамблеи в решении вопросов мирного урегулирования.

Генеральный секретарь ООН. Определенную роль в мирном улаживании международных разногласий может  сыграть главное административное должностное лицо Организации Объединенных Наций - ее Генеральный секретарь. Действуя в этом качестве на всех заседаниях Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности, Генеральный секретарь  ООН может выполнять различные  функции, какие возлагаются на него этими органами (ст. 98 Устава). Наряду со своими основными функциями как  руководителя одного из главных органов  ООН Генеральный секретарь имеет  право в соответствии со ст. 99 Устава доводить до сведения Совета Безопасности о "любых вопросах, которые, по его  мнению, могут угрожать поддержанию  международного мира и безопасности". Из смысла Устава ООН вытекает, что к таким вопросам относятся, прежде всего, международные споры и ситуации.

Если квалифицировать  с международно-правовой точки зрения полномочия Генерального секретаря  в мирном урегулировании международных  разногласий, то можно сделать вывод, что они носят преимущественно  характер посредничества или оказания добрых услуг. Обычно Генеральный секретарь  выполнял примирительные функции по постановлению Генеральной Ассамблеи  или Совета Безопасности и реже - по собственной инициативе, поскольку  Устав ООН определяет его правовой статус как "должностного лица, ограничиваемого  в своих действиях правилами  процедуры, резолюциями и рекомендациями главных органов Объединенных Наций".

Свои функции по содействию в мирном урегулировании споров между  государствами Генеральный секретарь  может осуществлять лично или  поручать эту миссию своим специальным  представителям. Так, например, шведский дипломат Г. Ярринг в течение длительного  времени осуществлял посредническую миссию по мирному политическому  урегулированию арабо-израильского конфликта  на Ближнем Востоке в качестве специального представителя Генерального секретаря ООН. Как показывает опыт, деятельность Генеральных секретарей ООН все более приобретает  характер дипломатических акций  и связана в значительной мере с личностью человека, занимающего  этот важный международный пост. За более чем четверть века своего существования  Организация Объединенных Наций  внесла весомый вклад в дело поддержания  международного мира и безопасности. Она содействовала преодолению  ряда острых международных кризисов, урегулированию многих сложных и  чреватых угрозой всеобщему миру конфликтных ситуации, в особенности, в Азии и Африке.

По подсчетам Ф. С. Нортеджа и М. Д. Донелана, из 50 опасных международных  конфликтов, возникавших между государствами  после 1945 года, 39 рассматривались в  ООН ив 17 из них ее органы сыграли  "выдающуюся роль"91. Эти западные исследователи признают, что "ООН имеет солидные средства в своем распоряжении, включая наряду с Уставом неформальные возможности для частных встреч представителей спорящих государств, для разрешения международных споров, если к этому есть желание".

3.2 Мирное разрешение  споров в международных региональных  организациях

Одна из характерных черт современных международных отношений - все расширяющаяся борьба сил  за создание и развитие региональных систем безопасности в различных  районах мира. Региональные соглашения и организации как составная  часть универсальной системы  коллективной безопасности в лице Организации  Объединенных Наций представляют важнейшую  политико-юридическую гарантию мирного  сосуществования государств.

Первоочередной задачей  региональных соглашений и организаций  является основанное на неприменении силы предупреждение и улаживание мирным путем конфликтов, возникающих в  определенных районах земного шара. Внесенный советской делегацией на общеевропейском совещании проект Генеральной декларации об основах  европейской безопасности и принципах  отношений между государствами  в Европе среди тринадцати основополагающих принципов европейской безопасности и сотрудничества особо выделяет принцип "мирного урегулирования споров, в соответствии с которым  государства-участники будут разрешать  свои споры мирными средствами таким  образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность".

В настоящее время имеется  несколько международных региональных организаций политического характера, организация и деятельность которых  представляют несомненный научный интерес с точки зрения соответствия их международно-правовым принципам и нормам.

Основные принципы регионализма закреплены в Уставе ООН (ст. ст. 52-54), а также вытекают из смысла ст. 51 о праве государств-членов ООН  на индивидуальную или коллективную самооборону.

Статья 52 Устава определяет: "1. Настоящий Устав ни в коей мере не препятствует существованию  региональных соглашений или органов  для разрешения таких вопросов, относящихся  к поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действии, при условии, что такие соглашения или органы и их деятельность совместимы с Целями и Принципами Организации.

2. Члены Организации, заключившие  такие соглашения или составляющие  такие органы, должны приложить  все свои усилия для достижения  мирного разрешения местных споров  при помощи таких региональных  соглашений или таких региональных  органов до передачи этих споров  в Совет Безопасности.

3. Совет Безопасности  должен поощрять развитие применения  мирного разрешения местных споров  при помощи таких региональных  соглашений или таких региональных  органов, либо по инициативе  заинтересованных государств, либо  по своей собственной инициативе".

Предусматривая возможность  заключения региональных соглашений и  создания и развития региональных органов, Устав ООН не дает, однако, их общего определения. Развернутое определение  регионального соглашения было предложено в поправке делегации Египта на конференции  в Сан-Франциско, где принимался Устав ООН, но Комитет II 1-4, который  рассматривал египетскую поправку, 29 голосами против 5 отклонил ее как "излишнюю" и "беспредметную".

Действительно, анализ постановлений  Устава ООН дает четкое представление  о критериях правомерности региональных соглашений и органов. В международно-правовой науке сложилось в принципе единое мнение по этому вопросу. Такими критериями признаются: соответствие региональных соглашений Уставу ООН; действие их в определенных районах мира; строгая определенность сферы действия региональных соглашений [41. с. 19].

Для признания региональных соглашений правомерными "необходимо соблюдение, по крайней мере, трех условий: 1) субъектами региональных соглашений могут быть только государства одного географического района; 2) действия в силу региональных соглашений не могут быть распространены за пределы данного района; 3) такие соглашения должны соответствовать целям и принципам Устава ООН и конкретным положениям главы VIII Устава, в том числе и предусмотренным в этом разделе формам связи участников региональных соглашений с Советом Безопасности".

Несколько подробнее толкует  круг критериев законности международных  региональных объединений юрист-международник  проф. П. Штайнигер, который наряду с  признанием географической смежности  государств - членов такого объединения  говорит о следующих элементах: "Необходимая тесная связь этих региональных объединений с универсальной  системой безопасности ООН; вытекающая из этого необходимость согласования региональных соглашений с установленными в ст. ст 1 и 2 целями и принципами ООН; обеспечение возможности для  присоединения к какому-либо региональному  соглашению всех государств данного  региона; круг ведения, включающий такие  вопросы, относящиеся к поддержанию  международного мира и безопасности, которые являются подходящими для  региональных действий, что должны решать исключительно страны - члены  региональных соглашений на основе принципов  Устава ООН". Международные региональные соглашения и организации могут квалифицироваться как правомерные только при наличии всех трех основных критериев в их совокупности, и отсутствие хотя бы одного из них лишает их этого качества. Требование членства в региональной организации только государств определенного географического района как обязательного условия ее правомерности, вытекающее из смысла ст. 52 Устава ООН, предполагает раскрытие самого понятия "определенный географический район". Это понятие формулируется как совокупность двух условий: географическая смежность государств-членов и объективно-историческая взаимозависимость их безопасности. Определенным географическим районом, по нашему мнению, является объективно обусловленный экономико-географическими факторами и общностью интересов определенный региональный сгусток государств в их взаимозависимости и безопасности.

Таковы исходные положения, необходимые для правильного  понимания соотношения между  компетенцией универсальной организации  безопасности и полномочиями региональных организаций в области мирного  урегулирования международных споров.

Анализ материалов конференции  в Сан-Франциско и положений  глав VI и VIII Устава ООН показывает, что  учредители ООН исходили из четкого  разграничения всеобщей компетенции  всемирной организации безопасности в лице, прежде всего Совета Безопасности ООН и относительной самостоятельности  региональных организаций в мирном урегулировании споров.

Совет Безопасности в соответствии со ст. ст. 33-37 Устава, а Генеральная  Ассамблея в соответствии со ст. ст. 14 и 35 обладают инициативой по урегулированию международных споров, имеющих характер, указанный в ст. 33, и улаживанию ситуаций подобного характера. В  то же время Совет в силу п. 3 ст. 52 Устава должен "поощрять развитие применения мирного разрешения местных  споров при помощи таких региональных соглашений или таких региональных органов". В свою очередь, члены  региональных организаций на основании  п. 2 ст. 52 "должны приложить вес  свои усилия для достижения мирного  разрешения местных споров".

Возникает вопрос: нет ли между этими положениями противоречий? Общий смысл Устава, история его  разработки дают на это вполне определенный ответ.

В качестве основы разграничения  компетенции в разрешении споров между ООН и региональными  организациями Устав ООН закрепляет различие в характере споров, которые  могут ими разрешаться. В главе VI Устава, которая определяет полномочия Совета Безопасности по мирному урегулированию споров, речь идет о таких спорах и ситуациях, продолжение которых "могло бы угрожать поддержанию  международного мира и безопасности" (ст. ст. 33 и 36), и о спорах, продолжение  которых "в действительности могло  бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности" (п. 2 ст. 37). Статьи же 52 и 53 Устава, определяющие компетенцию  региональных организаций, говорят  лишь о местных спорах. Следовательно, компетенцией ООН являются, прежде всего, споры, продолжение которых может угрожать или в действительности угрожает международному миру и безопасности, в то время как сфера действия региональных организаций по главе VIII ограничена местными спорами.

Что же такое местные споры  по смыслу Устава ООН? Под местными спорами в Уставе ООН понимаются споры, характеризующиеся тем, что, во-первых, сторонами в них являются государства определенного географического района и, во-вторых, продолжение этих споров не угрожает поддержанию международного мира и безопасности внутри или вне пределов этого района".