Понятие, содержание и значение охраны труда как института трудового права

Шептунина Н. Н. считает, что государственное управление охраной труда в литературе определяется как особый вид управленческой деятельности органов государственной власти и управления, наделенных законодательством властными полномочиями по обеспечению безопасных условий и охраны труда работников в установленных для них сферах деятельности19. В силу таких полномочий воля указанных органов, выраженная в нормативных правовых актах, предписаниях, разрешениях и т.д., является обязательной для объектов управления - подчиненных государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, юридических лиц, граждан.

Необходимо отметить, что в трудовом праве государственное управление охраной труда выступает в качестве одного из основных направлений государственной политики в области охраны труда, что следует из содержания ч. 1 ст. 210 ТК РФ, посредством которой государство решает принципиально важные для каждого социального государства вопросы обеспечения справедливых условий труда, защиты прав работников и работодателей, улучшения благополучия работников и установления, таким образом, социального мира и согласия в обществе. Следовательно, государственное управление охраной труда – это, прежде всего регламентируемая законодательством деятельность уполномоченных органов власти.

Перечень соответствующих органов указан в ст. 216 ТК РФ. Управление охраной труда осуществляется Правительством РФ непосредственно или по его поручению федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и по нормативно-правовому регулированию в сфере труда, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.

По мнению авторов Смирновой О. В. и Снигеревой И. О. правительство РФ является коллегиальным органом управления с широким перечнем полномочий в различных сферах жизни общества и государства, в том числе и социально-трудовой сфере20. В частности, Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, принимает меры по обеспечению условий для реализации трудовых прав граждан; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность; утверждает положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти и т.д.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27.12.2010 № 1160 система нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, состоит из межотраслевых и отраслевых правил и типовых инструкций по охране труда, строительных и санитарных норм и правил, правил и инструкций по безопасности, правил устройства и безопасной эксплуатации, сводов правил по проектированию и строительству, гигиенических нормативов и государственных стандартов безопасности труда21.

Полномочия Правительства РФ в области охраны труда находят свою конкретизацию в ч. 5 ст. 216 Трудового кодекса РФ, которая была введена Федеральным законом от 22.07.2008 г. № 157-ФЗ22. В целях государственного управления охраной труда Правительство РФ, а также уполномоченные федеральные органы исполнительной власти:

- обеспечивают разработку  нормативных правовых актов, определяющих  основы государственного управления  охраной труда;

- разрабатывают федеральные  целевые программы улучшения  условий и охраны труда и  обеспечивают контроль за их  выполнением;

- устанавливают порядок  организации и проведения обучения  по охране труда работников, в  том числе руководителей организаций, а также работодателей - индивидуальных предпринимателей, проверки знания ими требований охраны труда, а также порядок организации и проведения обучения оказанию первой помощи пострадавшим на производстве, инструктажа по охране труда, стажировки на рабочем месте;

- устанавливают порядок  осуществления государственной  экспертизы условий труда, порядок  проведения аттестации рабочих  мест по условиям труда и  порядок подтверждения соответствия  организации работ по охране  труда государственным нормативным  требованиям охраны труда;

- разрабатывают меры экономического  стимулирования деятельности работодателей по обеспечению безопасных условий труда;

- обеспечивают взаимодействие  федеральных органов исполнительной  власти, органов исполнительной  власти субъектов Российской  Федерации, объединений работодателей, профессиональных союзов и их  объединений по вопросам реализации  государственной политики в области  охраны труда;

- исполняют иные полномочия  в сфере государственного управления  охраной труда в соответствии  с федеральными законами и  иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

По нашему мнении, в государственном управлении охраной труда роль Правительства РФ исключительно важна, поскольку им издан значительный массив нормативных правовых актов, направленных на регулирование различных аспектов охраны труда, принятие экстренных мер по улучшению условий труда работников, обеспечение работников средствами индивидуальной и коллективной защиты. Так, среди принятых Правительством РФ актов следует отметить: Постановление от 27.12.2010 № 1160 23, которым установлена система правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, утвержден перечень видов таких актов и определен порядок разработки их федеральными органами исполнительной власти; Положение о проведении государственной экспертизы условий труда в РФ24.

На уровне иных федеральных органов исполнительной власти вопросы, касающиеся труда и занятости, отнесены к компетенции Министерства труда и социальной защиты РФ25, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, оплаты труда, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы. При этом следует учитывать, что Министерство труда и социальной защиты РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении Федеральной службы по труду и занятости26, которая в сфере охраны труда осуществляет следующие полномочия:

- осуществляет государственный  надзор и контроль за соблюдением  работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве;

- осуществляет контроль  за порядком установления степени  утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

- осуществляет информирование  и консультирование работодателей  и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; анализ состояния и причин производственного травматизма и разработку предложений по его профилактике; государственную экспертизу условий труда в порядке, установленном Правительством РФ; анализирует обстоятельства и причины выявленных нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, принимает меры по их устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан.

Конституция РФ в подп. «к» п. 1ст. 7227 устанавливает, что трудовое законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. При этом в соответствии с п. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Следовательно, государственное управление охраной труда помимо федерального осуществляется еще и на региональном уровне.

По мнению Сошниковой Т. А., необходимо подчеркнуть, что субъекты РФ пошли по пути активного развития законодательства в области охраны труда и к настоящему моменту в большинстве регионов России приняты законодательные акты, детализирующие полномочия местных органов власти в данной сфере28.

В качестве примера регионального законотворчества в сфере охраны труда на территории Хабаровского края можно привести, например, Целевую программу «Улучшение условий и охраны труда в Хабаровском крае на 2012 - 2015 годы»29, Закон Хабаровского края «Об охране труда в Хабаровском крае»30, который направлен на реализацию в Хабаровском крае государственной политики в области охраны труда, обеспечение защиты конституционных прав и интересов работодателей и работников в области охраны труда, создание условий труда, соответствующих требованиям сохранения жизни и здоровья граждан в процессе осуществления ими трудовой деятельности и, помимо прочего, определяет полномочия органа исполнительной власти края в области охраны труда.

В соответствии со ст. 10 вышеуказанного закона в целях государственного управления охраной труда исполнительный орган государственной власти в области охраны труда:

- исполняет полномочия, установленные ст. 216 ТК РФ;

- принимает участие в  порядке, установленном ТК РФ, в  расследовании несчастных случаев (в том числе групповых), в результате  которых один или несколько  пострадавших получили тяжелые  повреждения здоровья, либо несчастных  случаев (в том числе групповых) со смертельным исходом;

- проводит анализ состояния  условий и охраны труда в  крае;

- обеспечивает деятельность  краевой межведомственной комиссии  по охране труда;

- взаимодействует по вопросам  охраны труда с федеральными  органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, объединениями работодателей, профессиональными  союзами, их объединениями и иными  уполномоченными представительными  органами работников;

- проводит проверки условий  и охраны труда в организациях  края;

- организует подготовку  предложений по финансированию  охраны труда;

- оказывает информационную  помощь работодателям в размещении  заказов на приобретение средств индивидуальной защиты;

- исполняет иные полномочия  в сфере государственного управления  охраной труда, не отнесенные  к полномочиям федеральных органов  исполнительной власти, в соответствии с нормативными правовыми актами края.

Гудов А. Б. отмечает, что достаточно важным элементом региональной системы управления охраной труда остаются органы местного самоуправления, обеспечивающие реализацию основных направлений государственной политики в сфере охраны труда на территориях муниципальных образований в пределах своих полномочий, в том числе в принятии муниципальных правовых актов по вопросам охраны труда и целевых программ улучшения условий и охраны труда31. В ч. 4 ст. 216 ТК РФ подчеркивается, что отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов РФ.

При этом представляется, что практика передачи функций по решению вопросов охраны труда муниципальным образованием представляется вполне разумной. Красных Г. И. отмечает, что поскольку органы местного самоуправления ввиду своей близости к реальным социально-экономическим условиям того или иного территориального образования способны более оперативно реагировать на проблемы, связанные с установлением здоровых и безопасных условий труда, и тем самым способны обеспечивать полную и точную реализацию основных направлений государственной политики в указанной сфере32.

Однако, несмотря на выработанную правовую базу и активную и повседневную деятельность вышеназванных органов власти ситуация в области охраны труда в России по-прежнему остается напряженной. Высокий уровень производственного травматизма и профессиональных заболеваний сохраняет стойкую динамику роста. Практически каждый пятый работник трудится на рабочем месте, не отвечающем санитарно-гигиеническим требованиям, что, в свою очередь, отрицательно влияет на состояние рынка труда, приводит к ухудшению качества трудовых ресурсов, падению престижа ряда профессий, росту дефицита кадров и необходимости привлечения иностранной рабочей силы.

Во многом такая ситуация является следствием недостаточно эффективной деятельности органов государственной власти. Отсутствие согласованности в правовых предписаниях и дублирование полномочий разных органов управления зачастую создают существенные препятствия в осуществлении ими своих функций. Серьезной проблемой выступает и отсутствие на региональном уровне механизма должного финансирования мероприятий по охране труда.

Кроме того, следует также отметить, что для успешной реализации задач по государственному управлению охраной труда, обеспечению здоровых и безопасных условий труда необходимо осуществлять постоянное обновление научно обоснованной нормативно-правовой базы по охране труда, экологической, радиационной и пожарной безопасности, проводить политику усиления и расширения научно-исследовательской и методической работы в этом направлении.

Таким образом, в настоящее время совершенно очевидно, что в России на данном этапе развития назрела острая необходимость модернизации системы государственного управления охраной труда. Создание современной системы охраны труда – крайне важная задача не только в рамках реализации концепции демографического развития России, но и в рамках создания инновационной российской экономики. Как показал мировой финансовый кризис, только сильное, компетентное и последовательное государственное управление может обеспечить эффективную защиту жизни, здоровья и работоспособности российских граждан, их конституционного права на охрану труда.

1.3. Направления совершенствования  правового регулирования охраны  труда

Переход к системе оценки и управления профессиональными рисками, безусловно, должен начинаться с разработки соответствующей нормативной правовой базы. Прежде всего, это определение и законодательное закрепление таких понятий, как «профессиональный риск», «оценка профессиональных рисков» и «управление профессиональными рисками», а также распределение ответственности всех субъектов трудовых отношений, участвующих в процессах оценки и управления рисками.