Лекции по "Местному самоуправлению"

 

3. Самоуправление в СССР

Принципы  МСУ (самостоятельность в принятии решений, независимости от государства) пришли в противоречие с основными  принципами диктатуры пролетариата (ядром Советской системы) – единство вертикали управления, жесткая соподчиненность, верховенство власти пролетариата.

Но в  связи с разрухой, вызванной гражданской  войной (1918-1922гг) была введена НЭП, направленная на допущение рыночных механизмов, мелко - товарного производства, децентрализации  управления. В результате МСУ наделялось функциями землеустройства, благоустройства, водообеспечения и др. ОМСУ была передана часть промышленных предприятий, электростанций, коммерческих банков.

В 1925г. было издано Положение о городских  властях, в 1926г. – Положение о  местных финансах, появилась муниципальная  наука, основоположником которой явился профессор Велихов, его работа 1928 г. «Основы городского хозяйства» до сих пор не утратила актуальности.

С 1927г. начался  период индустриализации, осуществлялась административно-территориальная реформа, создаются крупные районы вместо волостей и уездов, на этом этапе  МСУ исчезает.

Конституция 1936г. не содержала положений о  МСУ, хотя советская система формально  была вполне демократическая.

 

4.Возрождение МСУ в  России

В конце 80-х 20в. с провозглашением перестройки  происходит обращение к принципам  МСУ. В апреле 1990г. принимается закон  СССР «Об общих началах МСУ  и местного хозяйства в СССР», в июле 1991г. принимается закон  РСФСР «О МСУ в РСФСР».

Была  создана система глав муниципальных  образований (МО), которая заменила систему Исполкомов Советов депутатов. Главы районов назначались вышестоящими главами субъектов РФ по согласованию с районным Советом депутатов. Жесткая  система единоначалия со стороны  глав при общем кризисе в стране вошла в противоречие с системой Советов депутатов. Эти противоречия закончились в 1993г. трагическими событиями  в пользу исполнительной власти.

В 1993-95гг. представительных органов МСУ не существовало.

С принятием  ФЗ № 154 «Об общих принципах организации  МСУ в РФ» связано возрождение  МСУ, были созданы практически повсеместно  органы МСУ.

 

ЛЕКЦИЯ 3. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МСУ

 

1.Понятие и состав  правовой базы МСУ

Правовая  база МСУ – система законодательных  и иных нормативных правовых актов, на основе которых функционирует  МСУ. От совершенства нормативной базы зависит эффективность практической реализации МСУ.

Правовую  базу МСУ составляют:

1) Конституция  РФ;

2) Федеральные  НПА: ФЗ «Об общих принципах  организации МСУ в РФ», др. ФЗ, Указы Президента РФ, Постановление  Правительства РФ;

3) Региональные  НПА;

4) НПА  МО (Устав МО, др.).

Основаниями для формирования нормативно-правовой базы МСУ служат:

1)Разграничение  прав и полномочий между уровнями  власти;

2)Соподчиненность  правовых норм;

3)Общие  принципы осуществления МСУ находятся  в совместном ведении 

РФ и  субъектов РФ;

4)Муниципальные  правовые акты не могут противоречить  Конституции РФ, ФЗ, законам субъектов  и иным НПА федерального и  регионального уровня.

Нормативно-правовая база МСУ находится в стадии формирования. Появилась отдельная отрасль  права – муниципальное право.

 

2.Конституционные основы  МСУ

Конституционные нормы обладают высшей юридической  силой. Конституция РФ признает и  гарантирует МСУ; провозглашает  его права на муниципальную собственность, в том числе собственность  на землю и другие природные ресурсы; самостоятельное решение вопросов местного значения; самостоятельное  формирование, утверждение и исполнение местного бюджета.

ОМСУ  не входят в систему органов государственной  власти. Эта норма означает не утрату МСУ властной природы, а их самостоятельность  и невозможность органов государственной  власти выступать в качестве вышестоящей  управленческой инстанции.

В общей  сложности 22 положения Конституции  устанавливают нормы, касающиеся  МСУ.

 

3.Федеральное законодательство  в сфере МСУ

Федеральные органы государственной власти в  сфере МСУ имеют следующие  полномочия:

1.Определение  общих принципов организации  МСУ в РФ;

2.Правовое  регулирование деятельности федеральных  органов государственной власти, органов государственной власти  субъектов РФ и их должностных  лиц в области МСУ;

3.Правовое  регулирование прав, обязанностей  и ответственности граждан, органов  и должностных лиц МСУ по  решению вопросов местного значения  при осуществлении переданных  государственных полномочий.

Федеральные законодательные акты делятся на 2 группы:

1. Специально  посвященные вопросам МСУ. Кроме основного закона,

регулирующего общие принципы организации МСУ,  к специальным федеральным законам  можно отнести ФЗ «О ратификации  Европейской Хартии МСУ» (11.04.1998г); «О муниципальной службе в РФ» (02.03.2007г.); «Об основных гарантиях избирательных  прав и прав на участие в референдуме  граждан в РФ» (12.06.2002) и др.

2. Нормативные  правовые акты специально не  посвященные вопросам МСУ, но  содержащие отдельные нормы муниципального  права: БК РФ, ЗК РФ, Градостроительный  Кодекс РФ, ГК РФ, НК РФ и  др. ФЗ.

ФЗ № 131 «Об общих принципах организации  МСУ в РФ» (6 октября 2003г) содержит: основные понятия и термины, принципы территориальной организации МСУ, вопросы местного значения, формы  осуществления МСУ, ОМСУ, должностные  лица, муниципальные правовые акты, экономические основы МСУ, ответственность  ОМСУ и должностных лиц,  контроль за их деятельностью.

 

4. Региональное законодательство

Для МО региональные законы не менее важны, чем федеральные, так как МО непосредственно воздействует с субъектом РФ.

ФЗ № 131 относит к полномочиям органов  государственной власти субъектов  РФ:

1.Правовое  регулирование вопросов, связанных  с организацией МСУ в субъекте  РФ;

2.Права  и обязанности органов государственной  власти субъектов РФ и должностных  лиц в сфере МС;

3.Права  и обязанности ОМСУ и их  должностных лиц по вопросам, регулирование которых отнесено  к компетенции субъекта РФ.

В региональное законодательство по вопросам МСУ входят:

1. Конституция  (Устав) – содержит раздел о  МСУ;

2. Законы  субъекта о МСУ в субъекте  РФ;

3. Законы  о статусе и границах МО;

4. Законы  о выборах депутатов представительных  органов МСУ;

5. О выборах  глав МО;

6. О местном  референдуме;

7. Об  административно-территориальном устройстве;

8. О реестре  муниципальных служащих;

9. О соотношении  должностей муниципальной и государственной  службы;

10. О муниципальной  службе.

Отраслевые  законы субъектов РФ, содержащие нормы  МСУ

1.О порядке  управления и распоряжения собственностью;

2.О бюджетном  устройстве и бюджетном процессе  в НСО; 

3.О бюджете  на очередной год и плановый  период,

4.О региональных  налогах и сборах.

Отраслевые  законы играют важную роль в осуществлении  МСУ.

 

5.Система муниципальных  правовых актов

По вопросам местного значения принимаются муниципальные  правовые акты, субъектами которых  выступают ОМСУ, должностные лица и население МО.

Население участвует в референдумах и сходах, в результате которых принимаются  важнейшие акты в виде Решения  по важнейшим вопросам местного значения, затрагивающих интересы местного населения.

Представительный  орган (Совет депутатов) принимает  Устав,  решения, обязательные для  исполнения ОМСУ, населением и организациями, по вопросам организации деятельности представительного органа принимаются  постановления. Председатель представительного  органа издает Постановления, Распоряжения по вопросам организации деятельности органа.

          Глава местной Администрации  (исполнительного органа) издает  Постановления по вопросам местного  значения и по вопросам, связанным  с осуществлением переданных  государственных полномочий, а также  Распоряжения по организации  работы местной Администрации.

Глава МО в принятии НПА может быть наделен  полномочиями либо главы местной  администрации, либо председателя представительного  органа ( в зависимости от Устава МО), как высшее должностное лицо МО издает Постановления. Приказы – иные должностные лица – по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Устав МО, Решение референдумов и сходов имеют  высшую юридическую силу на территории МО.

 

ЛЕКЦИЯ 4. ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ  МСУ

 

1. МО – территориальное  звено МСУ

Вопрос  определения размеров территории МО имеет принципиальное значение, он по-разному решался на разных этапах становления МСУ в РФ.

В начале 90-х гг. МО признавались, согласно действующему на тот момент законодательству, все административно-территориальные образования до уровня субъекта РФ.

При этом одно МО могло находиться в подчинении другого, закон 1995г. (№ 154) устанавливал следующее определение МО: «МО  – городское, сельское поселение, несколько  поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется МСУ, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные ОМСУ».

Таким образом, признаками МО могут быть:

1.Населенная  территория;

2.Наличие  ОМСУ;

3.Местный  бюджет;

4.Муниципальная  собственность;

5.Устав  МО.

Границы МО устанавливаются законом субъекта РФ. Теоретически границы МО могут  не совпадать с границами административно-территориального образования, так как административно-территориальные  образования сформированы для государственного управления, а МО - для осуществления  МСУ.

 

2. Принципы формирования  территории МО

В формировании территории МО присутствуют 2 тенденции:

1. Возможно  меньшей территории МО. Эта тенденция  обусловлена необходимостью выполнения  принципов приближения власти  к населению и реализации интересов  местного сообщества, которое требует:

1) осознания  общих интересов и участия  в их реализации населения,  что определяет эффективность  самоорганизации населения;

2) подконтрольность  органов и должностных лиц  МСУ населению;

3) доступность  ОМСУ для жителей.

2. Увеличение  размеров территории МО. Обусловлено  необходимостью иметь соответствующий  экономический потенциал, социальную, инженерную инфраструктуру для  оказания услуг населению. 

Наличие этих двух тенденций вызывает целесообразность наличия разных типов МО, но до принятия ФЗ № 131, таких различий не устанавливалось.

 

3. Практика территориальной  организации МСУ в субъектах  РФ

В соответствии с выше изложенными тенденциями в практике территориальной организации МСУ в субъектах РФ сложились разные подходы:

1. Поселенческий (тенденция приближения власти к населению). При этом за территорию МО принимались города, поселки, сельские советы.

2. Экономический.  Продиктован необходимостью соответствующего уровня экономического развития, социальной, инженерной инфраструктуры. За территорию МО принимались города, районы.

3. Двухуровневый.  Сочетает обе тенденции. 

В соответствии с этими подходами в РФ до 2003г. сложились следующие модели территориальной  организация МСУ.

1.Поселенческая  модель существовала в 16 субъектах  РФ.

2.Территориальная  или районная модель – в  43 субъектах РФ.

3.Двухуровневая  модель – в 23 субъектах РФ.

По состоянию  на начало 2003г. в РФ имелось:

Административно-территориальных  образований, / из них МО

- города  – 1097(из них городов областного  значения  579, / МО - 638)

- поселки  городского типа – 1995 / 448