Полномочия органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления могут наделяться законом  отдельными государственными полномочиями в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра с передачей необходимых  для их осуществления материальных и финансовых средств⁴.

На основании  обращений лиц, относящихся к  малочисленным народам, и общин  малочисленных народов или их уполномоченных представителей решениями  органов местного самоуправления могут  быть образованы территории традиционного природопользования местного значения. А предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства, устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут осуществлять следующие полномочия в области мелиорации земель:

владение, пользование и  распоряжение мелиоративными системами и отдельно расположенными гидротехническими сооружениями, находящимися в муниципальной собственности;

обеспечение защиты окружающей природной среды при проведении мелиорации земель на соответствующих  территориях;

участие в экспертизе проектов мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений;

координация и регулирование  в пределах своей компетенции  деятельности граждан (физических лиц) и юридических лиц в области  мелиорации земель.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, сходны у различных видов муниципальных образований.

Так, к вопросам местного значения городских, сельских поселений  относится организация сбора  и вывоза бытовых отходов и  мусора. К вопросам местного значения муниципального района относятся организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. К вопросам местного значения городского округа относятся организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа и организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

В области охраны атмосферного воздуха органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. В городских и иных поселениях органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления организуют работы по регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий.

Анализ российского  законодательства показывает также, что  в сфере земельных отношений  присутствуют полномочия органов государственной  власти и полномочия органов местного самоуправления. Полномочия органов  государственной власти Российской Федерации и ее субъектов заключаются в правовом регулировании прав, обязанностей и ответственности органов власти и должностных лиц в сфере местного самоуправления, а также в осуществлении исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными законами⁵.

В достаточно подробно рассмотренных  выше нормах ст. ст. 14, 15, 16 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"⁶  содержатся перечни вопросов местного значения, относящихся в том числе к сфере земельных отношений поселения, муниципального района, городского округа. Так, к числу вопросов местного значения в сфере земельных отношений относятся: утверждение генеральных планов поселения, муниципального района, городского округа, правил землепользования и застройки поселения, городского округа; утверждение документации по планировке территории; резервирование и изъятие земель, в том числе путем выкупа земельных участков для муниципальных нужд поселения, муниципального района, городского округа; осуществление земельного контроля за использованием земель поселения, городского округа.

Процитированная ранее ст. 18 Федерального закона N 131-ФЗ установила, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Закон.

В этой связи в практическую плоскость переходит рассмотренный  нами принципиальный вопрос о правовом статусе и о легитимности полномочий местного самоуправления в сфере  земельных отношений, закрепленных в других нормативных правовых актах. О каких же полномочиях идет речь? В федеральном законодательстве применительно к земельным отношениям зафиксированы следующие полномочия органов местного самоуправления: владение, пользование, распоряжение, осуществление мер по предотвращению негативного воздействия, ликвидация их последствий, осуществление мер по охране, установлению ставок платы, установление правил использования объектов, предоставление информации (ст. 27 Водного кодекса РФ⁷); издание муниципальных правовых актов в соответствии с федеральным и региональным законодательством (ст. ст. 2, 43, 79 Лесного кодекса РФ⁸); подготовка и утверждение документов территориального планирования, утверждение местных нормативов, правил землепользования и застройки, принятие решений о развитии застроенных территорий, ведение информационных систем (ст. 8 Градостроительного кодекса РФ⁹); распоряжение участками, государственная собственность на которые не разграничена (ст. 10 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации").

Перечни полномочий местного самоуправления, включенные в федеральные  законы и в законы субъектов Федерации, в основном совпадают. При этом в  правовых актах субъектов Федерации  полномочия местного самоуправления, как правило, сгруппированы по отраслям. В целом же можно утверждать, что российское законодательство характеризуется значительными пробелами в части установления системы взаимосвязанных, взаимно согласованных полномочий местного самоуправления в различных нормативных актах.

Основные полномочия органов  местного самоуправления в области  земельных отношений установлены ст. 11 ЗК РФ¹⁰. В целом ЗК РФ относит к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений резервирование земель; изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд; установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований; разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель; установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (п. 1 ст. 33); установление порядка ведения муниципального земельного контроля (п. 2 ст. 72); управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Анализируя  полномочия представительных органов  местного самоуправления в сфере земельных отношений, можно установить, что п. 10 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ (регламентирующий исключительную компетенцию этих органов) не упоминает непосредственно те или иные полномочия в земельной сфере. В то же время ряд перечисленных в названной статье полномочий, безусловно, влияет на земельные отношения:

"...2) утверждение  местного бюджета и отчета  о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных  налогов и сборов в соответствии  с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах...

5) определение  порядка управления и распоряжения  имуществом, находящимся в муниципальной  собственности".

Полномочия  представительных органов местного самоуправления в сфере земельных  отношений определены более детально в уставах муниципальных образований. Однако единого подхода к определению полномочий исполнительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в законах о местном самоуправлении субъектов Федерации, в уставах муниципальных образований нет.

Законы о местном самоуправлении значительной части субъектов Федерации определяют полномочия исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в общем плане, путем выделения наиболее крупных направлений деятельности. Как правило, это управление муниципальной собственностью в порядке, установленном представительным органом; разработка проектов местного бюджета и подготовка отчетов об исполнении местного бюджета; разработка планов и программ развития территории и поселений; обеспечение санитарного состояния территории и многие другие вопросы. Компетенция исполнительно-распорядительных органов выражена либо через полномочия, предоставляемые главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, либо через полномочия местной администрации как коллегиального органа местного самоуправления.

Структура полномочий и их правовая природа определяются характером подлежащих регулированию  общественных отношений, с учетом того что в состав территорий поселения  входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (п. 1 ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ). Более подробно речь об этом пойдет ниже.

В то же время существует обусловленность полномочий местного самоуправления правовым режимом земель, типом муниципального образования  и отношениями собственности. Учитывая, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории, законодатель определяет полномочия местного самоуправления применительно к каждой категории. Кроме этого специфические полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений возникают в связи с наличием в федеральном законодательстве специальных положений - например, о том, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей нормативными правовыми актами органов местного самоуправления может быть установлен особый правовой режим использования земель (п. 3 ст. 7 ЗК РФ).

В завершение данного раздела  также необходимо кратко прокомментировать положения российского законодательства, допускающие возможность осуществления отдельных полномочий по распоряжению земельными участками не органами местного самоуправления, а органами государственной власти субъектов Федерации. Так, в ряде отраслевых законов, включающих нормы, относящиеся к сфере земельных отношений, установлено, что в Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления могут быть возложены законом соответствующих субъектов Федерации на органы государственной власти городов федерального значения. Кроме того, п. 10 ст. 3 Федерального закона N 137-ФЗ предусмотрел возможность закрепления региональными законами полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, за исполнительными органами государственной власти данных субъектов. Данные положения рассматриваются отдельными специалистами как нарушение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления и принципов Европейской хартии местного самоуправления. Нам представляется, что на самом деле это не так. Признавая безусловную бесперспективность и неэффективность подобных механизмов (непосредственного управления земельными ресурсами с уровня субъекта Федерации), мы подчеркиваем, что указанное регулирование распространяется только на неразграниченные (а следовательно, находящиеся в собственности Российской Федерации в силу прямого указания закона) земельные участки. Следовательно, вопрос о наделении органов местного самоуправления полномочиями по управлению (в том числе по распоряжению) такими участками есть вопрос о делегировании исполнения государственных полномочий, который государство вправе решать самостоятельно. Другое дело, что актуальное правовое регулирование земельных правоотношений, по сути, консервирует ситуацию, когда подавляющее большинство земель в Российской Федерации являются неразграниченными, а следовательно, федеральными, и, соответственно, распоряжение огромным количеством земельных участков выводится из компетенции органов местного самоуправления, что крайне негативно сказывается на развитии территорий (особенно с учетом того что именно органы местного самоуправления обладают необходимыми полномочиями в сфере градостроительства, организации застройки).

2. Оценка деятельности органов местного самоуправления по реализации полномочий в сфере управления земельными и природными ресурсами

Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607¹¹ (далее - Указ Президента РФ) утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Идея введения критериев оценки деятельности органов управления не нова. В 2012 году аналогичным образом были приняты новые критерии оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации¹².

В рамках данного параграфа будут проанализированы отдельные критерии, приведенные в Указе Президента РФ, при использовании которых планируется проводить оценку эффективности деятельности муниципалитетов по реализации полномочий в сфере управления земельными ресурсами. Отметим, что потребность в правовом акте подобного характера назрела давно. В частности, Земельный кодекс РФ - основополагающий нормативный документ в сфере земельных отношений, принятый в 2001 г., к настоящему моменту существенно дополнен и переработан, на его основе приняты различные нормативно-правовые акты. Можно говорить о стабилизации правового регулирования земельных правоотношений, особенно по сравнению с 90-ми годами прошлого века. В то же время различные общественно-политические издания содержат значительное количество материалов о злоупотреблениях муниципальных чиновников при управлении земельными участками. Результаты применения Указа Президента РФ могут стать "системой координат", использование которой позволит совершенствовать в нашем случае не только систему управления земельными ресурсами, но и земельное законодательство в целом.

Одновременно заметим, что по результатам применения Указа Президента РФ у общества и соответствующих контрольно-надзорных органов Российской Федерации появится информация, объективно свидетельствующая о "недобросовестной" реализации своих полномочий органами местного самоуправления.

П. 3 Указа Президента РФ главам администраций городских округов  и муниципальных районов предписывается ежегодно, до 1 мая каждого года, представлять в высший исполнительный орган государственной  власти субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район, доклады о достигнутых значениях показателей. В том же пункте Указа Президента РФ содержится требование о размещении данной информации на официальном сайте соответственно городского округа или муниципального района в сети Интернет, а в случае его отсутствия - на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район. Требования настоящего нормативно-правового акта о правилах размещения информации являются новеллами, поскольку в Указе Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 о подобных правилах ничего не говорится. Отметим, что сроки, в течение которых должно произойти опубликование вышеуказанной информации, не установлены. При этом о мерах ответственности к "провинившимся" органам местного самоуправления, не выполнившим требование Указа Президента РФ, мы можем только догадываться.