Полномочия органов местного самоуправления

На обеспечение  сбалансированного учета государственных, общественных и частных интересов  в области застройки территории населенных пунктов направлен целый  ряд институтов земельного, гражданского, градостроительного законодательства, включая институт градостроительного зонирования. Однако, поскольку правила землепользования и застройки разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления, имеющими собственный интерес в решении вопросов градостроительного развития территории населенного пункта, не может ли применение данного инструмента на практике привести к дисбалансу интересов различных участников градостроительной деятельности?

Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, осуществляя полномочия в области решения вопросов местного значения (к которым относится и утверждение правил землепользования и застройки), органы местного самоуправления должны действовать, исходя из интересов населения соответствующего муниципального образования.

Всегда ли установление градостроительным регламентом  жестких ограничений в части  возможности возведения на земельных  участках исключительно определенных регламентом объектов оправдано интересами населения муниципального образования и направлено на обеспечение баланса государственных, частных и муниципальных интересов? Формы осуществления хозяйственной деятельности достаточно разнообразны. Так, Общероссийский классификатор видов экономической деятельности⁴⁵ состоит из 17 разделов, каждый из которых включает в себя классы, подклассы, группы, подгруппы и виды экономической деятельности. Значительная часть этих видов экономической деятельности вполне может осуществляться на территории населенных пунктов с использованием соответствующих территорий и объектов недвижимого имущества. При этом речь идет только об экономической деятельности, а ведь территория населенных пунктов используется и частными лицами для удовлетворения своих личных потребностей. Возможно ли перечислить все допустимые на той или иной части территории населенного пункта виды разрешенной деятельности? Ведь отсутствие какого-либо вида деятельности в числе разрешенных градостроительным регламентом будет являться ограничением прав правообладателей земельных участков, которое может быть оправдано только государственными или общественными интересами. И если ни государственные, ни общественные интересы не требуют введения подобных ограничений, неуказание того или иного вида деятельности в градостроительном регламенте означает нарушение конституционных прав правообладателей земельных участков на свободное использование своего имущества, в том числе для осуществления предпринимательской деятельности.

В соответствии с ч. 2 ст. 7 ЗК РФ⁴⁶  виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с Классификатором, утвержденным Министерством экономического развития РФ. Градостроительный кодекс РФ подобной нормы не содержит. Классификатор пока также не утвержден. В отсутствие такого классификатора органы местного самоуправления не связаны какими-либо рамками в установлении видов разрешенного использования земельных участков, и теоретически, оправдываясь довольно абстрактным понятием общественных интересов, могут свести возможности использования какой-либо территории к разбивке клумб или строительству фонтанов. Естественно, ценность таких земельных участков, которые до утверждения градостроительного регламента могли использоваться в предпринимательских целях, с принятием (изменением) документов градостроительного зонирования упадет в разы с учетом подобных перспектив их возможного освоения. Какой-либо механизм компенсации правообладателям участков такого рода потерь законом не предусмотрен (ведь участки не изымаются - формально собственник остается собственником и может использовать участок, ограничены лишь возможности его дальнейшей застройки). Действенные способы защиты интересов правообладателей земельных участков также отсутствуют. Часть 4 ст. 32 ГрК предоставляет заинтересованным лицам оспаривать правила землепользования и застройки в судебном порядке, но перспективы такого оспаривания нельзя назвать радужными: ведь формально орган местного самоуправления принимает нормативный акт в соответствии со своей компетенцией, и данный акт не противоречит закону. Да и поспорить с тем, что устройство клумб или фонтанов противоречит общественным интересам, вряд ли кто-то сможет. Таким образом, обеспечение баланса государственных, общественных и частных интересов при определении видов разрешенного использования остается на совести органов местного самоуправления.

В какой-то степени  исправить ситуацию позволило бы установление на федеральном уровне неких рамочных моделей определения  видов разрешенного использования. Именно на это, по всей видимости, направлена норма ч. 2 ст. 7 ЗК РФ, предусматривающая утверждение классификатора видов разрешенного использования, и ст. 35 ГрК, закрепляющая состав и виды территориальных зон. Поскольку установление видов разрешенного использования затрагивает как конституционные права правообладателей земельных участков, так и конституционные же гарантии охраны земли как достояния всенародного значения, нормотворческая самостоятельность органов местного самоуправления в регулировании данных вопросов должна быть сведена к минимуму. Представляется, что в идеале роль муниципалитетов должна заключаться в присвоении той или иной территории населенного пункта статуса определенной на федеральном уровне территориальной зоны с возможностью осуществления закрепленных на федеральном же уровне видов хозяйственной деятельности. Причем такие виды деятельности должны закрепляться в общей форме, посредством указания родовых признаков, а не конкретных объектов, которые можно или нельзя возводить на соответствующих земельных участках. Также в ведении муниципалитетов необходимо сохранить определение предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (ст. 38 ГрК). Такая модель, когда "позитивная" часть градостроительного регламента (разрешенные виды деятельности) устанавливается на федеральном уровне, а "негативная" (ограничения параметров разрешенного строительства) - на местном, позволит в гораздо большей степени обеспечить как интересы правообладателей земельных участков (исключив возможность избыточного регулирования осуществляемой ими хозяйственной деятельности со стороны муниципалитета), так и органов местного самоуправления (сохранив за ними возможность контролировать архитектурный облик населенного пункта путем установления предельных параметров разрешенного строительства, а также возможность реализации перспектив развития населенного пункта путем установления границ территориальных зон).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

В результате анализа  действующего российского законодательства можно прийти к выводу, что органы местного самоуправления могут участвовать  в земельных отношениях в двух качествах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный характер), и как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений - физическими и юридическими лицами).

В последнем  случае на органы местного самоуправления как собственника земельных участков налагаются обязанности по организации рационального использования и охраны земель. Полномочия органов местного самоуправления как властного органа в сфере охраны земель можно разделить на несколько групп. Во-первых, органы местного самоуправления вправе разрабатывать местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Во-вторых, согласно ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления осуществляют отнесение земель, находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, к различным категориям и перевод их из одной категории в другую в порядке, предусмотренном федеральными законами. В-третьих, органы местного самоуправления вправе осуществлять муниципальный контроль за соблюдением правового режима земель в зависимости от их целевого назначения. В-четвертых, органы местного самоуправления вправе своими решениями осуществлять консервацию земель с изъятием их из оборота в целях предотвращения деградации земель в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации. В-пятых, органы местного самоуправления вправе осуществлять экономическое стимулирование охраны земель в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах. Согласно ч. 1 ст. 11 ЗК РФ органы местного самоуправления обладают полномочиями в области градостроительства, а именно устанавливают с учетом требований законодательства Российской Федерации правила землепользования и застройки территории городских и сельских поселений.

Таким образом, федеральные законы закрепляют общие  положения о полномочиях муниципальных  органов в сфере земельных  отношений. Представляется обоснованным закрепить в Земельном кодексе РФ и других федеральных законах, регламентирующих смежные земельным правоотношения, соответствующие обязательные полномочия органов местного самоуправления и полномочия, которые могут быть переданы дополнительно в порядке наделения отдельными государственными полномочиями, тем самым установить единые (базовые) правовые основы определения полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений.

Изложенные  выше полномочия органы местного самоуправления осуществляют независимо от формы собственности на землю, и действие принятых ими нормативных правовых актов распространяется на все земельные участки в пределах муниципального образования. В отдельных случаях органы местного самоуправления вправе регулировать земельные отношения только в отношении земель, являющихся их собственностью. Например, органы местного самоуправления обладают полномочиями по регулированию отношений, связанных с взиманием арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности и предоставляемые на правах аренды гражданам и юридическим лицам. В соответствии с п. 3 ст. 65 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в муниципальной собственности, устанавливаются органами местного самоуправления. Подобное регулирование арендных отношений не позволяет рассматривать арендную плату как разновидность налогового платежа. А.А. Ялбулганов по этому поводу отмечает, что размер арендной платы хотя и устанавливается нормативно-правовыми актами, но это не меняет ее юридической природы, она не приобретает налогового характера. Вместе с тем нельзя не отметить, что наличие в отношениях, связанных с арендой земель, являющихся муниципальной собственностью, властного регулирования, а также направленность арендных платежей на дополнение статей бюджетов отражает финансово-правовую составляющую указанных отношений.

Таким образом, органы местного самоуправления имеют  полномочия самостоятельно регулировать земельные отношения. Принятые ими нормативные правовые акты выступают неотъемлемой частью системы земельного законодательства России. В связи с характерной новизной проблем, связанных с определением полномочий данных органов управления в области регулирования земельных отношений, необходимо их исследование.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список использованных источников

 

Нормативно-правовые акты

 

1. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. ETS N 122 // Собрание законодательства РФ. - 1998. - N 15. - Ст. 1695.
2. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. - 1993. – 25 декабря; Российская газета. - 2009. - № 7.- 21 января.
3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2001. - N 44. - Ст. 4147; в ред.: ФЗ РФ от 05.04.2013 N 55-ФЗ //  Собрание законодательства РФ. – 2013. - N 14. - Ст. 1663.
4. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ   // Собрание законодательства РФ. - 2005. - N 1. - Ст. 16; в ред.: ФЗ РФ от 05.04.2013 N 43-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 14. – Ст. 1651.
5. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ  // Собрание законодательства РФ. - 2006. - N 23. - Ст. 2381; в ред.: ФЗ РФ от 28.07.2012 N 133-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2012. - № 31. – Ст. 4322.
6. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2006. - N 50. - Ст. 5278; в ред.: ФЗ РФ от 28.07.2012  N 133-ФЗ //  Собрание законодательства РФ. – 2012. - № 31. – Ст. 4322.
7. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 2003. - N 40. - Ст. 3822; в ред.: ФЗ РФ от 05.04.2013 N 55-ФЗ //  Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 14. - Ст. 1663.
8. Федеральный закон от 17.04.2006 N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 2006. - N 17 (ч. 1). - Ст. 1782.
9. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"  // Собрание законодательства РФ. - 2002. - N 2. - Ст. 133; в ред.: ФЗ РФ от 05.03.2013 N 5-П // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 11. – Ст. 1164.
10. Федеральный закон от 22.07.2010 N 167-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 2010. - N 30. - Ст. 3998.
11. Указ Президента РФ от 28.04.2008 N 607  "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" // Собрание законодательства РФ. - 2008. - N 18. - Ст. 2003; в ред.: ФЗ РФ от 14.10.2012 N 1384 // Собрание законодательства РФ. – 2012. - № 43. – Ст. 5815.
12. Указ Президента РФ от 21.08.2012 N 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. – 2012. - N 35. - Ст. 4774; в ред.: Указа Президента РФ от 28.12.2012 N 1688 // Собрание законодательства РФ. – 2012. - N 53 (ч. 2). - Ст. 7860.
13. Постановление Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. N 234 "Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности" // Собрание законодательства РФ. - 2008. - N 14. - Ст. 1424; в ред. Постановления Правительства РФ от 06.04.2013 N 298 // Собрание законодательства РФ.- 2013. - № 15. - Ст. 1786.
14. Постановление Правительства РФ от 17.02.2003 N 108 "Об установлении переходного периода для введения Общероссийского классификатора видов экономической деятельности" // Собрание законодательства РФ. - 2003. - N 8. - Ст. 762.
15. Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 N 1317 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и подпункта "и" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" // Собрание законодательства РФ. – 2012. - № 52. - Ст. 7490.
16. Постановление городской Думы г. Н. Новгорода от 15.11.2005 N 89 "Об утверждении Правил землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде" // Нижегородский рабочий. - 2005. - N 227/15887.
17. Постановление городской Думы г. Н.Новгорода от 24.09.2008 N 143 "О внесении изменений в Пр<span class="dash0410_0431_0437_0430_0446_0020_0441_043f_0438_0441_043a_0430__Char" style=" font-family: 'Times New Roman', 'Arial'; font-size: 14pt; text-d