Полномочия органов местного самоуправления

Другое важнейшее направление  деятельности органов местного самоуправления в сфере земельных отношений - муниципальный земельный контроль, которому присущи три основных признака. Он осуществляется:

- за использованием земель;

- на территории муниципального  образования;

- органами местного самоуправления.

Представляется, что значительное количество нарушений  земельного законодательства, допускаемых  в процессе землепользования, свидетельствует об осуществлении муниципального земельного контроля ненадлежащим образом, о неполноте проводимых контролирующими органами проверок и недостаточности принимаемых ими мер к недопущению подобных нарушений и привлечению виновных к ответственности.

Поскольку в  городах и районах наряду с  муниципальным осуществляется и  государственный земельный контроль, в первую очередь территориальными органами Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, то успех контроля на этом направлении будет зависеть от умелого взаимодействия органов друг с другом на основании выполнения соответствующих федеральных, региональных и муниципальных нормативных правовых актов, а также оптимального сочетания методов административного и экономического воздействия с целью стимулирования природоохранительной деятельности землепользователей¹⁸.

Например, прокурор г. Полевского внес представление главе  Полевского городского округа по факту  незаключения соглашения о взаимодействии с территориальным отделом Роснедвижимости  по Свердловской области в рамках осуществления муниципального земельного контроля, а также принес протест на противоречащие федеральному законодательству нормы Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Полевского городского округа, утвержденного решением Думы от 27 января 2006 г. N 138.

Думается, что  требование об организации надлежащего  взаимодействия органов государственного и муниципального контроля должно быть закреплено в гл. XII ЗК РФ.

Усиление и  совершенствование прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства органами местного самоуправления - одна из важнейших задач деятельности прокуратуры в сфере использования и охраны земель. Вместе с тем повышение эффективности прокурорского надзора на этом направлении возможно путем совершенствования норм действующего законодательства, регламентирующего деятельность контролирующих органов, обеспечения надлежащего взаимодействия прокуратуры и органов государственного и муниципального земельного контроля, повышения экологического сознания и культуры в первую очередь работников органов власти, принимающих обязательные для исполнения решения в области использования и охраны земель.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Осуществление отдельных полномочий органами местного самоуправления в области использования и охраны  земельных и природных ресурсов

2.1. Полномочия  органов местного самоуправления  по выделению земельного участка

 

В соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации  местного самоуправления" от 06.10.2003 N 131-ФЗ органам местного самоуправления предоставлено право обладания всеми правомочиями собственника земельных участков, т.е. предоставлено право распоряжения земельными участками, находящимися в их ведении. Так, в соответствии с п. 3 ст. 15 указанного Федерального закона органы муниципального образования наделены правом пользования, распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального района¹⁹.

Статья 19 ЗК РФ определяет состав земельных участков, находящихся в муниципальной  собственности, который не является исчерпывающим. Согласно данной статье таковыми являются земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, а также земельные участки, право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю и которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством²⁰.

Анализ земельного законодательства позволяет сделать  вывод о том, что муниципальная собственность на землю возникает также при выкупе земельного участка для муниципальных нужд, при изъятии земельного участка в связи с нарушением собственником требований по использованию земельного участка. Основанием для возникновения права муниципальной собственности в этих случаях является решение соответствующего органа власти, а также судебное решение.

На практике чаще всего к муниципальной собственности  относят земельные участки в  пределах муниципального образования, за исключением участков, отнесенных к государственной собственности. Остается весьма неопределенным правовое положение земельных участков, собственность на которые не разграничена. Анализ судебной практики показывает, что возникают споры относительно земельных участков, прилегающих к водоемам. Так, Городищенским районным судом Волгоградской области было рассмотрено исковое заявление гражданина Иванова к администрации муниципального района Волгоградской области о понуждении в выделении земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства. В своем исковом заявлении гражданин Иванов указывал, что его земельный участок граничит с балкой, на территории которой местные жители организовали несанкционированную свалку, что ухудшает экологическую обстановку. Он обратился с заявлением на имя главы администрации Городищенского муниципального района о выделении ему на территории балки, прилегающей к домовладению, земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства. В нарушение действующего законодательства ему земельный участок не был выделен. В связи с этим он считает, что таким образом были нарушены его права, предусмотренные действующим законодательством, на ведение личного подсобного хозяйства. В своем исковом заявлении гражданин Иванов просит обязать администрацию Городищенского муниципального района выделить ему за плату земельный участок, прилегающий к домовладению. Суд, выслушав истца, ответчика - представителя администрации, главу администрации сельского поселения, руководствуясь ст. 6 ВК РФ, в удовлетворении исковых требований отказал. Принимая решение, суд исходил из того, что поверхностные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, и предоставление земельного участка на территории балки, будет ограничением доступа к водному объекту.

Анализ ряда статей Водного кодекса РФ (п. 2 и  п. 3 ст. 8 ВК РФ)²¹ позволяет сделать вывод, о том, что водный объект, расположенный в пределах земельного участка, следует судьбе земельного участка и может также находиться в муниципальной собственности, что, в свою очередь, противоречит другим положениям законодательства, согласно которым поверхностные объекты, находящиеся в муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, т.е не отчуждаемы.

Полагаем, что законодателю следует предусмотреть положения, согласно которым водные объекты находились бы только в муниципальной собственности, что упорядочило бы правоотношения по их распоряжению.

При рассмотрении всех правомочий собственника, органа местного самоуправления особое внимание следует уделить порядку и формам предоставления земельных участков, находящихся в ведении муниципального образования, в собственность граждан.

Согласно действующему законодательству все земельные участки предоставляются в соответствии их целевому назначению для ведения личного подсобного хозяйства²². Одним из способов предоставления земельных участков в собственность физических, юридических лиц является издание органом местного самоуправления ненормативного акта. Посредством издания ненормативного акта муниципальные органы участвуют в регулировании хозяйственной деятельности различных субъектов. Так, согласно ст. 29 ЗК РФ предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков.

По поводу правовой природы ненормативного акта в научной  литературе существуют различные точки  зрения.

Одни ученые полагают, что посредством издания ненормативного акта образуются правоотношения власти-подчинения, которые носят сугубо административный характер²³.

В связи с  этим, орган местного самоуправления, наделенный компетенцией по принятию правоприменительных актов, имеет полномочия по их отмене.

Согласно другой точке зрения, существующей в научной  литературе, которая является наиболее точной, издание ненормативного акта является основанием для заключения между органом местного самоуправления и лицом гражданско-правового договора. Несмотря на то что ненормативный акт органа местного самоуправления - это акт индивидуальный и адресованный конкретному лицу, необходимо отметить его значение в гражданско-правовых отношениях.

Учитывая то, что посредством ненормативного акта орган местного самоуправления реализует полномочия, закрепленные в законодательстве, по распоряжению земельными участками, находящимися в его ведении, и данный ненормативный акт служит в дальнейшем основанием возникновения права собственности физических, юридических лиц, исполнительному органу местного самоуправления необходимо проводить более детальную работу для установления конкретного состава земельных участков, находящихся в муниципальной собственности²⁴.

Поскольку должное  правоприменение всегда является залогом точного и неукоснительного исполнения действующего законодательства, а отсутствие единообразия в подходах к толкованию норм права не всегда позволяет органам местного самоуправления и их должностным лицам правильно определять, в каких случаях они обязаны реализовывать то или иное право, а в каких действовать по усмотрению.

Однако во всех случаях, когда речь идет о такой  форме реализации полномочий органов  местного самоуправления, как правоприменение, все действия должностных лиц  органов местного самоуправления должны быть основаны на нормах права.

Анализ судебной практики показывает, что продолжает увеличиваться количество исковых  заявлений с требованием о  признании ненормативного акта органа местного самоуправления недействительным. Что позволяет нам задуматься о том, в чем же заключается причина принятия исполнительными органами местного самоуправления решения, противоречащего действующему законодательству и существу складывающихся правоотношений. В пробелах законодательства или в несовершенстве системы местного самоуправления, действующей на основании ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"?

В Городищенский  районный суд Волгоградской области  поступило исковое заявление  от гражданки К. к администрации муниципального района о признании незаконным и отмене постановления главы администрации Городищенского района, на основании которого гражданину Иванову был предоставлен в собственность земельный участок. Оспариваемое постановление, о существовании которого она не была уведомлена, втайне от нее реализовывалось гражданином Ивановым, которым было проведено межевание границ участка и получен кадастровый номер, хотя в это время участок был занят ею и находился в ее пользовании, был огорожен и на этом участке выращивался сад. Претензий ей гражданин Иванов не предъявлял, спора о праве собственности на этот земельный участок между ними не было. В судебном заседании истица исковые требования поддержала в полном объеме. В судебном заседании установлено, что при предоставлении земельного участка гражданину Иванову администрацией не был принят во внимание тот факт, что гражданке К. ранее на основании решения малого совета от 08.10.1992 данный участок уже был предоставлен в собственность. Руководствуясь ч. 1 ст. 61 Земельного кодекса РФ, согласно которой ненормативный акт органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным, суд пришел к выводу об удовлетворении исковых требований гражданки К.

Для более полного  понимания остроты существующей проблемы необходимо рассмотреть еще  один пример из судебной практики.

В Городищенский районный суд Волгоградской области поступило заявление от гражданина Синицина об оспаривании решения органа местного самоуправления. Согласно данному заявлению постановлением администрации муниципального района в связи с неосвоением земельного участка гражданином В. земельный участок был изъят у гражданина Синицина и передан в аренду гражданину В. сроком на три года. С момента передачи земельного участка гражданин Синицин начал возводить дом и продолжал заниматься строительством. Но спустя несколько лет гражданин Синицин обнаруживает, что предоставленный ему земельный участок постановлением администрации "О передаче земельного участка" был у него изъят и передан прежнему арендатору В. В своем заявлении истец просит признать постановление администрации муниципального района Волгоградской области "О передаче земельного участка" незаконным и отменить его. Указанное заявление было принято Городищенским районным судом к производству и назначено к слушанию. В судебном заседании истец исковые требования поддержал. Ответчик - представитель администрации муниципального района в судебном заседании иск признал и пояснил, что обжалуемое истцом постановление администрацией муниципального района вынесено ошибочно, с нарушением закона. Третье лицо - гражданин В. в судебном заседании пояснил, что он не согласен с требованиями истца.

Выслушав объяснения истца, представителя администрации  муниципального района, третье лицо - гражданина В., допросив свидетелей и рассмотрев материалы дела, суд пришел к выводу, что требования истца подлежат удовлетворению.

Следует также  отметить, что земельным законодательством  органам местного самоуправления предоставлено  право изъятия земельного участка  как для государственных, муниципальных  нужд, так и в результате неиспользования или ненадлежащего использования земельного участка его собственником или арендатором.

По общему правилу  изъятие осуществляется по судебному  решению. Но на практике органы местного самоуправления в случае неиспользования  или ненадлежащего использования  земельного участка, отведенного под строительство, производят изъятие земельного участка на основании решения главы администрации муниципального района или сельского поселения. При изъятии данного земельного участка нередко также нарушаются права граждан.

Полагаем, что для того, чтобы избежать принятия акта, не соответствующего действующему законодательству, необходимо органу местного самоуправления, а именного главам исполнительных органов местного самоуправления, прежде чем принять решение о предоставлении земельного участка, выполнить следующие действия: