Полномочия органов местного самоуправления

Одним из главных  достижений раннего периода земельной  реформы в России было закрепление  наряду с государственной собственностью права муниципальной и частной  собственности на землю в Конституции  РФ 1993 г. (ч. 2 ст. 9) и ряде законодательных актов. Однако в настоящее время, после признания утратившим силу Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю", а вместе с ним сложной процедуры разграничения, которая фактически учитывала интересы всех публичных уровней власти в сфере прав на землю, критерии отнесения земельных участков к участкам, находящимся в муниципальной собственности, установлены положениями ст. 19 Земельного кодекса.

Земельно-управленческие отношения отвечают требованиям ст. 132 Конституции Российской Федерации, регулируются системой публичных норм конституционного и муниципального права, земельного права, нормами Лесного, Водного и др. кодексов Российской Федерации. Земельно-имущественные отношения построены на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон; своим объектом имеют земельные участки как объекты гражданских вещных и (или) обязательных прав; регулируются системой норм гражданского права, складывающейся под воздействием публично-правового регулирования земельно-управленческих отношений.

Целью системы  земельно-управленческих отношений  на муниципальном уровне является организация охраны и рационального использования земель, целью же системы земельно-имущественных отношений выступает организация стабильного гражданского оборота земли. Введение публично-правовых обременений достигается путем использования императивных норм, применение которых связано с необходимостью реализации и защиты публичных интересов. Согласно нормам ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, несмотря на это, они в любом случае осуществляют публичную власть со всеми присущими власти признаками (свойствами). Публичная власть использует систему общеобязательных велений, адресованных неопределенному кругу лиц, санкционированных государством в лице органов государственной власти и местного самоуправления. Особенностью публичной власти является то, что ее объект и субъект обычно не совпадают, что характерно как для государственной власти, так и для местного самоуправления, поскольку и в первом и во втором случаях аппарат управления отделен от населения³¹.

Более того, в  соответствии с нормами ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления помимо законодательно закрепленных за ними на федеральном уровне предметов ведения могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями. Такие полномочия соответственно находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не относящимися к сфере ведения местного самоуправления. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящена гл. 4. В данной главе дается понятие государственных полномочий, определяется порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, их осуществление и организация государственного контроля³².

Согласно ч. 1 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, ч. 2 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только федеральным законом, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам³³.

Реальные проблемы правотворческого, правореализационного и теоретического характера, возникшие  на местном уровне управления в связи  с реформированием системы местного самоуправления, разграничением государственной собственности на землю, формированием новых границ муниципальных образований, обусловливают потребность совершенствования конституционно-правового регулирования полномочий в сфере земельных отношений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Конституционно-правовые основы муниципального регулирования  земельных отношений позволяют  органам местного самоуправления планировать  использование земли, организовывать проведение работ по землеустройству, оформлять права собственности на землю, участвовать в осуществлении контроля, взимать плату за землю и др. Фактически из норм Закона полномочиями органов местного самоуправления в сфере земельных отношений являются: утверждение генеральных планов поселения, муниципального района, городского округа; правил землепользования и застройки поселения, городского округа; утверждение документации по планировке территории; резервирование и изъятие земель, в том числе путем выкупа земельных участков для муниципальных нужд, поселения, муниципального района, городского округа; осуществление земельного контроля за использованием земель населенного пункта, городского округа. Законодательно установлено (ст. 18 Федерального закона N 131-ФЗ), что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Закон. В этой связи возникает вопрос о легитимности полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений, закрепленных в других нормативных правовых актах. В их числе: владение, пользование, распоряжение, осуществление мер по предотвращению негативного воздействия, ликвидация их последствий, осуществление мер по охране, установлению ставок платы, установление правил использования объектов, предоставление информации; издание муниципальных правовых актов в соответствии с федеральным и региональным законодательством; подготовка и утверждение документов территориального планирования, утверждение местных нормативов, правил землепользования и застройки, принятия решений о развитии застроенных территорий, ведение информационных систем; распоряжение участками, государственная собственность на которые не разграничена (ст. 10 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ"). В отраслевых законах наблюдается преобладание перечня полномочий федеральных и региональных органов государственной власти над полномочиями органов местного самоуправления.

Полномочия  представительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений более детально определены в уставах муниципальных образований. Однако единого подхода к определению полномочий исполнительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований нет, что также требует отдельного разъяснения их пределов.

Учитывая, что  правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той  или иной категории, законодатель, по существу, предлагает определять полномочия местного самоуправления отдельно к каждой категории. Кроме этого, специфические полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений возникают в связи с установлением федеральным законодательством положения, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей нормативными правовыми актами органов местного самоуправления может быть установлен особый правовой режим использования земель (п. 3 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Законодатель  предусматривает возможность сужения  прав муниципалитетов. Так, в ряде отраслевых законов, включающих нормы, относящиеся к сфере земельных отношений, установлено, что в Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления могут быть возложены законом соответствующих субъектов Федерации на органы государственной власти городов федерального значения. Кроме того, п. 10 ст. 3 Федерального закона N 137-ФЗ предусмотрел возможность закрепления региональными законами полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, за исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. То есть нарушается принцип самостоятельности и полноты местного самоуправления. Так, согласно п. 20 ч. 1 ст. 14 указанного Федерального закона к вопросам местного значения относится ряд вопросов в области регулирования земельных отношений и градостроительства, в частности: утверждение генеральных планов населенного пункта, правил землепользования и застройки; утверждение подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории; выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории населенного пункта; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования; резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах населенного пункта для муниципальных нужд; осуществление земельного контроля за использованием земель. Пункт 15 ч. 1 ст. 15 данного Федерального закона к вопросам местного значения муниципального района в числе иных вопросов относит также: утверждение схем территориального планирования муниципального района; утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории; ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района; резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд.

Пункт 26 ч. 1 ст. 16 данного Федерального закона к вопросам местного значения городского округа относит ряд вопросов в сфере земельных отношений и градостроительства, в том числе: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки; утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории; выдачу разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа; ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа; резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд; осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

Полномочия  по разработке и реализации местных  программ использования и охраны земель хотя напрямую и не предусмотрены в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", но во многом служат целям обеспечения рационального использования и охраны земель, находящихся в муниципальной собственности. Именно местные программы позволяют обеспечить реализацию мероприятий по охране земель на муниципальном уровне, так как их осуществление, как правило, финансируется путем выделения средств из бюджетов муниципальных образований.

Перечень полномочий органов местного самоуправления в  сфере регулирования земельных  отношений, аналогичным образом  с полномочиями федеральных органов  исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, является открытым. Данный факт предоставляет возможность муниципальным образованиям самостоятельно в пределах, установленных Земельным кодексом РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и иными федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов РФ, наделять свои органы и иными полномочиями в данной сфере. Одним из таких полномочий, упоминаемых в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", является полномочие по осуществлению муниципального земельного контроля в соответствии со ст. 72 Земельного кодекса РФ. Между тем обеспечение эффективности реализации данного полномочия имеет огромное значение для охраны земель, находящихся в муниципальной собственности, так как позволяет применить меры юридического воздействия к нарушителям.

Интересная  точка зрения относительно реализации полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений  высказана А.П. Анисимовым и А.П. Алексеевым. Так, по их мнению, органы местного самоуправления могут участвовать в земельных отношениях в двух качествах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный характер), и как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений - физическими и юридическими лицами)³⁴. В последнем случае на органы местного самоуправления как собственника земельных участков налагаются обязанности по организации рационального использования и охраны земель.

Согласно ст. 8 ЗК РФ отнесение земель, находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, к различным категориям и перевод их из одной категории в другую необходимо осуществлять в порядке, предусмотренном федеральными законами. Данная норма позволяет им осуществлять, например, перевод земель запаса в категорию земель особо охраняемых территорий с приданием соответствующим земельным участкам статуса особо охраняемых природных территорий местного значения; осуществлять муниципальный контроль за соблюдением правового режима земель в зависимости от их целевого назначения; своими решениями осуществлять консервацию земель с изъятием их из оборота в целях предотвращения деградации земель в порядке, предусмотренном Правительством РФ.

Вместе с  тем органы местного самоуправления наделены полномочиями по управлению и распоряжению отнюдь не только земельными участками, находящимися в муниципальной  собственности. Сложности в разграничении государственной собственности на землю предопределили необходимость в наделении органов местного самоуправления полномочиями по распоряжению и теми земельными участками, право государственной собственности на которые до сих пор не разграничено. Так, в соответствии с ч. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в населенных пунктах, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также если иное не предусмотрено законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.