Полномочия органов местного самоуправления

Распоряжение  земельными участками, государственная  собственность на которые не разграничена, в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов РФ, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Как показывает практика, наделение органов местного самоуправления правомочием распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые до сих пор не разграничена, позволяет обеспечить рациональное использование и охрану земель в условиях неопределенности их надлежащего собственника³⁵.

На основании ст. 14 Федерального закона к вопросам местного значения поселений отнесено владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселений, а на основании ст. 50 указанного Закона - в собственности поселения могут находиться земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности в соответствии с федеральными законами. На основании абзаца 2 ч. 10 ст. 3 Федерального закона N 137-ФЗ законодательством может быть предусмотрено иное распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю, осуществляемое не в пределах полномочий органов местного самоуправления. Таким образом, полномочия, установленные абзацем 2 ч. 10 ст. 3 Федерального закона N 137-ФЗ, будут осуществляться органами местного самоуправления муниципального района, на территории которого расположено данное поселение, только в период до разграничения государственной собственности на землю.

Вместе с  тем до сих пор не решена принципиальная для правоприменительной практики задача - определение межотраслевого приоритета в случае противоречия между актами законодательства. Не установлено, какой из регуляторов имеет приоритет. В п. 2 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что к земельным отношениям нормы ряда отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством. Законодательство об общих принципах местного самоуправления не входит в указанный перечень. В свою очередь, Федеральный закон N 131-ФЗ претендует на первенство в регулировании вопросов местного значения, полномочий местного самоуправления. В числе проблем реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, в частности:

- непоследовательность  регулирования вопросов взимания  земельного налога. Так, налоговой  базой по земельному налогу  является кадастровая стоимость земельного участка, которая устанавливается субъектом РФ. В то же время органы местного самоуправления вправе в пределах, установленных ст. 394 Налогового кодекса Российской Федерации, определить налоговую ставку земельного налога. Таким образом, органы местного самоуправления оказались лишенными механизма регулирования налоговых поступлений в полной мере;

- аналогичным образом регулируются вопросы переоформления права собственности или аренды на землю из права постоянного (бессрочного) пользования. Принятие соответствующих решений о переоформлении прав относится к полномочиям органов местного самоуправления (если земельные участки относятся к неразграниченным землям или являются муниципальной собственностью). При этом определение цены выкупа или права аренды в указанных случаях устанавливается федеральным и региональным законодательством (ст. 2, 3 и 36 Земельного кодекса РФ).

Степень реализации полномочий местного самоуправления в  сфере земельных отношений находится  в прямой зависимости от четкости, полноты и непротиворечивости норм, регулирующих полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

На практике данная проблема не решена в полном объеме. Согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления. Но распоряжение участками возможно только при соблюдении условий формирования земельных участков, что требует значительных финансовых затрат на их подготовку. В результате в ряде регионов предоставление неразграниченных земельных участков фактически не ведется по причинам отсутствия достаточных бюджетных средств муниципальных образований.

3.2. Виды  разрешенного использования земельных участков в нормативных правовых актах органов местного самоуправления

Необходимость разработки специального инструмента  определения видов разрешенного использования для земель населенных пунктов обусловлена многообразием  форм возможного использования земель данной категории, а также результатом такого использования. Часть 1 ст. 83 Земельного кодекса РФ прямо указывает на то, что земли населенных пунктов предназначены для застройки. Застройка земельного участка, во-первых, влечет серьезные изменения данного участка (что неприменимо, например, к землям сельхозназначения, используемым для выращивания сельхозпродукции), а во-вторых, связана с необходимостью обеспечения безопасности как при строительстве, так и при последующей эксплуатации возведенного объекта.

Градостроительное зонирование, наряду с территориальным  планированием, является одним из компонентов  градостроительной деятельности, направлено на создание правовых и организационных условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, благоприятных для сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; обеспечения условий для планировки территорий муниципальных образований; защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; формирования инвестиционной привлекательности муниципального образования, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (ч. 1 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ). Результатом градостроительного зонирования является принятие муниципального правового акта - правил землепользования и застройки.

Основу для  разработки документов градостроительного зонирования по смыслу ГрК РФ должны составлять документы территориального планирования. Документы градостроительного зонирования, в свою очередь, составляют основу для разработки документации по планировке территории.

В результате градостроительного зонирования в составе территории муниципального образования выделяются территориальные зоны - участки территории (зоны), в отношении которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (п. 7 ст. 1 ГрК). Границы территориальных зон устанавливаются с учетом требований ст. 34 ГрК. Состав территориальных зон определен в ст. 35 ГрК, согласно которой в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Для каждой территориальной зоны, выделенной в составе территории населенного пункта, правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент, которым определяются виды разрешенного использования объектов недвижимости и земельных участков, расположенных в границах соответствующей территориальной зоны. Часть 1 ст. 37 ГрК предусматривает возможность установления основных, условно разрешенных и вспомогательных видов разрешенного использования. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (ч. 4 ст. 37 ГрК). Разрешение на условно разрешенный вид разрешенного использования предоставляется органом местного самоуправления правообладателю земельного участка с учетом результатов публичных слушаний в порядке, предусмотренном ст. 39 ГрК РФ.

Традиционно институт градостроительного зонирования, в  результате действия которого правообладатель  сам выбирает вид использования  земельного участка из числа разрешенных  градостроительным регламентом, без  получения каких-либо дополнительных разрешений и согласований со стороны муниципалитета, противопоставляется разрешительному порядку, при котором вид использования каждого конкретного земельного участка определяется органом местного самоуправления³⁶.

Практика разработки и применения правил землепользования и застройки выявила некоторые проблемы, связанные с определением видов разрешенного использования земельных участков. Теоретически виды разрешенного использования можно устанавливать двумя способами: прямо поименовывать те виды деятельности, которые можно осуществлять на земельном участке соответствующей территориальной зоны ("Все, что не разрешено, запрещено"), или указывать те виды деятельности, которые в данной территориальной зоне осуществлять нельзя ("Все, что не запрещено, разрешено"). Каждый из способов имеет как сторонников, так и противников. Так, например, М.О. Якубов говорит о невозможности сформулировать исчерпывающий перечень запрещений, вследствие чего при определении видов разрешенного использования необходимо руководствоваться позитивным методом, т.е. поименовывать разрешенные на участке виды деятельности³⁷. М. Березин, напротив, пишет о преимуществе именно негативных предписаний, считая, что таких предписаний всегда меньше, их труднее обойти и контроль за выполнением запретов осуществлять гораздо легче, нежели контролировать данную детальную программу³⁸.

Тем не менее  Градостроительный кодекс, а вслед за ним и принимаемые муниципалитетами правила землепользования и застройки, в основу механизма определения видов разрешенного использования земельных участков закладывают позитивный принцип, предусматривая закрепление в градостроительном регламенте тех видов деятельности, осуществление которых разрешено в соответствующей территориальной зоне. Осуществление какого-либо вида деятельности, не поименованного в градостроительном регламенте, вступает в противоречие с правилами землепользования и застройки. Однако, как оказывается, исчерпывающее перечисление видов разрешенной хозяйственной деятельности возможно далеко не всегда.

Так, индивидуальный предприниматель, имеющий в собственности  земельный участок на территории г. Нижнего Новгорода, принял решение  установить на этом земельном участке  автомобильный моечный комплекс. Как законопослушный гражданин, в первую очередь он обратился к градостроительному регламенту, установленному для территориальной зоны, в границах которой находится принадлежащий ему земельный участок. Тот факт, что данный вид разрешенного использования для его земельного участка градостроительным регламентом оказался не предусмотрен, вряд ли у кого-нибудь, включая данного предпринимателя, мог вызвать удивление. Действительное же удивление вызвал у него другой факт: размещение автомоек в г. Нижнем Новгороде Правилами землепользования и застройки не было предусмотрено ни в одной территориальной зоне (I)³⁹. Таким образом, с принятием Правил землепользования и застройки все существующие автомойки в г. Нижнем Новгороде оказались "вне закона", а строительство новых автомоек стало невозможным. Ситуация была исправлена только спустя три года со времени принятия нижегородских Правил, когда в ряд градостроительных регламентов были внесены изменения⁴⁰.

Определяя правовой режим земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости путем поименования разрешенных в той или иной территориальной зоне видов деятельности, градостроительные регламенты устанавливают ограничения возможности использования земельных участков, что дает основания считать их ограничением прав правообладателей земельных участков⁴¹. Данный подход соответствует правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ в Определении от 06.11.2003 N 387-О, согласно которому право осуществлять строительство недвижимого имущества, его перестройку и снос ограничено необходимостью соблюдения не только строительных норм и правил, но и требований о назначении земельного участка, а также установленного вида использования территории⁴².

Введение подобных ограничений отчасти компенсируется положениями ч. 4 ст. 85 ЗК РФ, согласно которой земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости, не соответствующие установленному градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Однако как быть, если земельный участок был приобретен лицом с намерением осуществить его застройку в отсутствие градостроительного регламента, а с утверждением регламента (равно как с изменением уже действующего) такая застройка оказалась невозможной. Ведь согласно той же ч. 4 ст. 85 ЗК РФ реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

Статья 35 Конституции РФ гарантирует охрану права частной собственности, устанавливая право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Статья 36 Конституции закрепляет право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, владеть, пользоваться и распоряжаться ею свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Вместе с  тем ст. 9 Конституции РФ (ч. 1) определяет землю и другие природные ресурсы как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Таким образом, земля рассматривается как естественное богатство, ценность (достояние) всенародного значения⁴³. Задача законодателя состоит в соблюдении при регулировании земельных отношений баланса частных и публичных интересов, которые затрагиваются реализацией права частной собственности на землю, на основе конституционного принципа пропорциональности (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), с тем чтобы обеспечить охрану законом права частной собственности, как того требует ч. 1 ст. 35 Конституции РФ, и исходя из представлений о земле как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории⁴⁴.