Проблемы местного самоуправления в сельской местности

1.3.Проблемы развития местного самоуправления

Основными проблемами местного самоуправления в Российской Федераций по мнению ведущих специалистов Минфина РФ, проводивших обследования в виде письменных и устных опросов различных слоев населения, свидетельствуют, что основная масса респондентов недооценивает важность местного самоуправления для преодоления кризиса и социально-экономического развития страны, а специалисты в свою очередь выделили следующие проблемы:

1. Несмотря на многообразие определений, под местным самоуправлением большинством авторов понимается система регулирования и развития в поселениях социально-экономических и иных отношений по решению вопросов местного характера на основе самоорганизации, на базе, преимущественно, собственных ресурсов. Но собственные ресурсы — это, прежде всего, собственные доходы. В подавляющем большинстве сельских администраций их доля колеблется в пределах 5-7 %, то есть ничтожна. Опыт  показывает, что для обеспечения организационной и финансовой самостоятельности органов местной власти (которая закреплена ст. 12 Конституции РФ и Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1996 году) доля этих доходов должна составлять порядка 75 %. В сельских поселениях России этот показатель в 12-15 раз ниже данного общепризнанного норматива. Таким образом, в сложившихся условиях невозможно решение местных вопросов «преимущественно, собственными ресурсами». [35, стр.23]

Не лучше обстоят дела и на районном уровне, необоснованно отнесенного к системе местного самоуправления. К примеру, в Кузнецком районе Пензенской области в 2006 году ожидался не рост, а снижение доходов с 198 715 тыс. руб. до 179 335 тыс. руб. (на 9,6 %). Предполагалось заметное снижение расходов района — с 90 397 тыс. руб. до 79 463 тыс. руб. (на 12,1 %). С учетом инфляции, ожидается общее снижение доходов и расходов района не менее чем на 30 %.

2. Мониторинг, проведенный в 2007 году Минфином РФ, показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2 % муниципальных образований. Кстати, к аналогичному выводу пришли и эксперты Счетной палаты России.

3. Для обеспечения необходимой самостоятельности органов местной власти важное значение имеет доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны. Практика показывает, что она не должна быть ниже 20 % (по обследованным специалстами развитым странам в среднем она составляет 22,6 %). По официальным данным в России, даже с учетом районных бюджетов, направленных на выполнение функций государственного управления, но механически отнесенных к системе местного самоуправления, данный показатель в 2 раза ниже. На самом деле его значение еще меньше.

Изложенные аргументы убедительно  свидетельствуют, что в России реально функционирующего института местного самоуправления нет. Как следствие, остается незадействованной целая ветвь управления, быстрыми темпами идет оголение сельских территорий. В этом плане негативное влияние неразвитости указанного института значительно сильнее, чем политика неперспективных деревень.

Если учесть, что уровень развития местного самоуправления является главным показателем степени демократизации социально-экономической жизни общества, то следует весьма неутешительный вывод: сформированная в России в результате реформ система общественно-экономических отношений не имеет ничего общего с демократией. Поэтому, пока эти отношения не будут изменены в необходимом направлении, сельские территории России не будут развиваться, а бюджетная обеспеченность сельских поселений останется на низком уровне.

Иначе говоря, если нет дееспособного института местного самоуправления, то нет реальной демократии, то есть условий для формирования гражданского общества, развития территорий, решения многих иных актуальных проблем российского села и общества в целом.

В связи с выше изложенным возникает вопрос «Понимает ли руководство России, насколько важно для страны наличие самостоятельной системы местного самоуправления»?

В ходе исследования специалистами проводился анализ действующей нормативно-правовой базы местного самоуправления в России, в том числе ФЗ № 131. Его итоги показали, что недостатки принятой модели местного самоуправления (дело не только в ФЗ № 131, но и в межбюджетных отношениях) носят не тактический характер, а истекают из ошибочности самой идеологии, заложенной в её основу. Объясняется это тем, что данная модель, предполагает «дележку бюджетного пирога», а не преумножение богатств сельских территорий и страны. Иначе говоря, указанная модель не содержит потенциал развития, поэтому не может быть эффективной.

Формально руководством России осуществлено немало мероприятий, направленных на развитие сельских территорий: в Минэкономразвития и торговли РФ создан Департамент развития территорий, созданы Министерство регионального развития РФ и Министерство здравоохранения и социального развития РФ, за Минсельхозом РФ закреплены функции по развитию сельских территорий, реализуется ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года», принят ФЗ № 131 о местном самоуправлении, подготовлена Концепция устойчивого развития сельских территорий и т.д.

Однако нерешенной остается главная проблема — развитие местного самоуправления. Сложность её решения заключается в том, что это предполагает перераспределение власти и ресурсов в пользу низового звена системы управления — органов власти в поселениях. Но ведущие чиновники, прежде всего федеральные, желая сохранить монополию на власть и ресурсы, тормозят развитие местного самоуправления. Тем самым, в России сама власть стала главным препятствием на пути развития территорий и страны.

Иначе говоря, механизмы преодоления кризиса и развития сельских территорий и государства в целом известны, но в силу причин субъективного характера они остаются не задействованными. В результате, проблема развития местного самоуправления в России из политической и социально-экономической все больше превращается в этическую.

Специалисты   внимательно изучили доводы противников местного самоуправления в России (народ не готов, на селе нет кадров, денег на всех не хватает, за рубежом к этому шли 200 лет, в России утерян генетический потенциал, начнутся массовые хищения, развитие местного самоуправления является угрозой для целостности страны) и пришли к выводу, что они несостоятельны. К примеру, одним из наиболее распространенных является аргумент «на селе нет кадров». Но это не причина, а следствие отсутствия дееспособной системы местной власти. Доказательством этому служит то, что в г. Москве кадров вполне достаточно, но по данным Госкомстата РФ по уровню развития местного самоуправления столица находится на последнем месте среди субъектов федерации. Так что дело не в кадрах и прочих благих намерениях.

Во многих случаях решения, принимаемые федеральными и региональными органами власти в области местного самоуправления, не поддаются разумному объяснению. Иногда же дело доходит и до прямых подлогов. Так, в Бюджетном кодексе РФ искажено понятие «собственные доходы», отнеся к ним почти все трансферты. Тем самым, за счет госбюджета искусственно увеличиваются местные бюджеты, что создает иллюзию развития местного самоуправления в России. [11, стр.20]

Кроме того, бюджеты районных администраций, выполняющих государственные функции, также отнесены к местным бюджетам. Из новой редакции Бюджетного кодекса РФ исключено понятие «минимальные социальные стандарты». В Свердловской области полностью исчезли сельские поселения: в регионе осталось всего 74 муниципальных образований на 5 млн. человек, то есть вся область преобразована в систему городских округов. В Домодедовском районе Московской области несколько десятков деревень, ранее входивших в сельские поселения, присоединены к городскому округу. В ряде других районов Московской области за счет укрупнения количество сельских поселений сократилось в 5 раз и более по сравнению с советским периодом. Подобных примеров в каждом регионе десятки.

Несмотря  на кажущуюся хаотичность перечисленных и иных недочетов и неудачных решений в области местного самоуправления, все они имеют четкую направленность — сохранение, дальнейшее усиление централизации власти и ресурсов, а значит, препятствуют демократизации политической и социально-экономической жизни российского общества и, тем самым, тормозят развитие сельских территорий и страны в целом.

1.4.Зарубежный опыт местного самоуправления

Существенное развитие местное самоуправление в Европе получило только после окончания второй мировой войны. В последние десятилетия на фоне процесса общеевропейской интеграции практически во всех европейских государствах проявилась тенденция к еще большему увеличению роли местного самоуправления. Как федеративные, так и унитарные государства все активнее используют местные органы власти в процессе государственного управления. Такая политика была обусловлена применением нового принципа институциональной организации государства и общества — принципа субсидиарности.

Принцип субсидиарности основан на том, что более высокий уровень управления может вмешиваться в действия более низкого лишь в той мере, в какой последний проявил свою неспособность к эффективному управлению. Субсидиарность базируется на том, что вмешательство вышестоящих уровней управления в деятельность нижестоящих допускается только при наличии определенных условиях, при которых такое вмешательство может считаться законным и целесообразным. Принцип субсидиарности в полной мере нашел отражение в Европейской Хартии Местного Самоуправления, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 года. Россия подписала данную Хартию 28.06.96 г. и ратифицировала ее Федеральным законом № 55-ФЗ от 11.04.98 г. Под местным самоуправлением в Хартии понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения. [30, стр.45]

По Хартии, местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, самостоятельно определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали наиболее эффективное управление. Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы было возможно обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетенции, для чего необходимо создавать соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе. Довольно подробно в Хартии описываются источники финансирования органов местного самоуправления.

По Хартии для защиты более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требуется ввод процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. В хартии также предусматривается, что местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий взаимодействовать и, в пределах, установленных законом, объединяться с другими органами местного самоуправления для выполнения задач, представляющий общий интерес. Во всех государствах, подписавших хартию, должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединения для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления. Местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств. Также, согласно хартии, органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. Под обращением к средствам судебной защиты понимается доступ местного органа власти к надлежащим образом сформированному суду или равноценному, независимому и законному органу с правом вынесения постановлений и дачи рекомендаций по этому постановлению и отношении соответствия закону любого действия, бездействия или иного административного акта.

В Германии принцип субсидиарности известен и распространен более чем в любой другой европейской стране. В Германии местное самоуправление осуществляется общинами, городами, районами и муниципальными объединениями общин, т.е. всеми муниципальными образованиями, имеющими помимо государственной администрации также и органы власти, избираемые непосредственно гражданами. Особо выделяются также общины районного подчинения и города не районного подчинения. Все муниципальные образования в Германии являются юридическими лицами, и, соответственно, обладают обособленным имуществом, самостоятельным бюджетом, правом вступать в юридически значимые отношения с третьими лицами, быть истцом и ответчиком в суде, действовать через собственные органы управления.

Задачи местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть своих  функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления.

К компетенции органов местного самоуправления Германии относятся  местные налоги и сборы, вопросы  развития местной экономики, коммунальные службы, службы поддержания общественного порядка, детские сады, школы, больницы. Фактически местное самоуправление охватывает практически все вопросы жизнеобеспечения населения. Федерация и федеральные земли имеют ограниченную компетенцию —  строго определенные задачи, которые перечислены и регулируются законами. Муниципалитеты на территории своей общины вправе заниматься всеми делами, т.е. обладают общей юрисдикцией, ограниченной публично-правовыми задачами.

Основным документом, регулирующим юрисдикцию общин, является «Положение об общине». Хотя «Положение об общине» и принимается самостоятельно каждой федеральной землей, в целом данные положения очень похожи.

Задачи, которые не по силам одному муниципалитету, необязательно передаются вышестоящему уровню управления, общины могут решать их посредством объединения, либо путем добровольного соглашения между собой. Например, районы являются законодательно установленной формой объединения общин. При этом районы решают только те задачи, которые общины районного подчинения не могут решить самостоятельно. Также имеются добровольные объединения общин для совместного решения отдельных задач (например, содержание школ, институтов повышения квалификации для нескольких муниципалитетов) и объединения общин общего назначения (например, союз немецких городов). Благодаря подобной гибкой системе территориального самоуправления в большинстве случаев задачи, которые муниципалитет не может эффективно решить самостоятельно, передаются не на более высокий уровень государственного управления, а решаются, оставаясь в рамках местного самоуправления.