Правове регулювання державних закупівель

Як справедливо зазначає В. Годунов, забезпечення потреб держави у товарах, роботах, послугах - це процес, який виявляється у діяльності (діях) відповідних державних органів та суб'єктів господарювання. Цей процес складається із ряду етапів, серед яких можна виділити: формування замовлень на поставку товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб; розміщення замовлень і укладення державних контрактів (договорів) на поставку товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб; виконання зобов'язань з поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб та забезпечення їх виконання. В регулюванні забезпечення державних потреб на всіх зазначених етапах поєднуються приватноправові та публічно-правові заходи. Як вираз сутності цих заходів до основних правових засобів забезпечення державних потреб у товарах, роботах і послугах належать замовлення на поставку товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб та державні контракти (договори) на поставку товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб. Хоч замовлення і є першочерговим елементом у механізмі організації договірних зв'язків з поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб, чільне місце у зв'язку «замовлення - державний контракт (договір)» посідає державний контракт (договір). Саме договір є правовою формою господарських зв'язків з поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб [23]. Таким чином, питання про суть та особливості державного замовлення і державного контракту є досить складним і потребує уваги з боку юридичної науки, виявлення та дослідження актуальних проблем. У подальшому необхідно приділити увагу питанням порядку укладення державного контракту, розгляду розбіжностей, що виникають при цьому, його істотним умовам тощо.

 

1.3 Загальний порядок здійснення державних закупівель

 

Для нашої роботи необхідним є з'ясування терміну держаної закупівлі та розмежування даного поняття від приватної закупівлі, визначення його характеристик та особливостей процедури її здійснення.

Державна закупівля - це ринкова операція, що залишає за ринком процес “прийняття рішень”, максимально використовуючи перевагу конкуренції між усіма зацікавленими постачальниками товарів або послуг на ринку.

Державна закупівля :

• придбання здійснюються на основі офіційних, законодавчо встановлених процедур закупівлі;
• широкомасштабна, інколи ускладнена регулятивна база процесу закупівлі;
• тендерна пропозиція - основа прийняття рішення про присудження контракту;
• зв'язок і переговори до прийняття рішення про присудження контракту як правило не дозволяються;
• відсутність регулярності ділових операцій;
• офіційні механізми інформування про стан ринку, оголошення у спеціальних виданнях;
• субординація у особистих контактах і стосунках.

Приватна закупівля:

• ринок попиту і пропозицій, орієнтований на відповідний метод закупівлі;
• правила і регулятивні норми компаній можуть сприяти більшій гнучкості і спрощенню процедури закупівель;
• вирішальні фактори для прийняття рішень - економічність та якість;
• переговори з потенційними постачальниками, як правило практикуються до прийняття рішень про присудження контракту;
• довгострокове партнерство і тісна взаємодія між постачальниками і покупцями;
• вибір потенційних постачальників на основі знання і досвіду роботи на ринку, запрошення як правило не оприлюднюється;
• особисті контакти і довіра мають важливе значення.

Проте це порівняння не дає підстав стверджувати, що приватна закупівля значно краща, ніж державна. Якщо державна закупівля здійснюється справді професійно, вона дає той самий результат.

Національну державну закупівлю не можна також повністю ототожнювати із закупівлею в рамках проектів і програм, що фінансуються міжнародними фінансовими організаціями, як наприклад, Світовим банком та ЄБРР, безперечно, основні принципи і методи значною мірою подібні, але вони розроблені вказаними організаціями для задоволення своїх особливих вимог з врахуванням інтересів не лише позичальників, а й країн членів цих організацій. Національна державна закупівля здійснюється у більш складних умовах і має вирішувати набагато більше завдань, пов'язаних із закупівлею[36].

В аспекті економіки державна закупівля становить значну частину ВВП в усіх країнах з ринковою економікою. Самі лише обсяги ( у середньому 20 %) свідчать про потужний потенціал для державних заощаджень на користь країни, не кажучи вже про такий самий потенціал з точки зору зменшення збитків і надлишкових витрат [37].

Державна закупівля фінансується за рахунок державних коштів і завжди є компонентом програм, що охоплює інвестиції або поточні потреби. Програми економічної реформи в усіх країнах спрямовані на зменшення державних видатків. Для цього існує кілька механізмів, але дуже важливим компонентом може бути підвищення ефективності і дієвості державних закупівельних операцій.

Міжнародний досвід свідчить про те, що поєднання жорстокої конкуренції, професіоналізму в умовах ринку та ефективних недискримінаційних процедур закупівлі може забезпечити значне зниження цін, підвищення якості, ефективності витрат у державному секторі.

Державна закупівля відіграє стратегічно важливу роль у:

• модернізації інфраструктури;
• створення нових інформаційних технологій;

Неефективність закупівлі може призвести до надмірних витрат у формі:

- підвищення цін;

- закупівлі непридатного, низькоякісного обладнання;

- придбання обмежених та низькоякісних послуг;

- відстрочення реалізації проектів;

- несприятливих і неповних умов контрактів для замовника.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис.1.1 Процес закупів

 

Ефективність державної закупівлі складається не лише з ефективності закупівельної операції або законодавства. Уся економічна, адміністративно - правова структура країни має насамперед забезпечувати сприятливі умови для досягнення результативності, якості та ефективності державної закупівельної системи.

Міністерства та інші органи влади в цілому є вирішальною силою процесу закупівель.

Співпраця між ними може досягатися через:

• спільні закупівлі;
• залучення експертної допомоги інших міністерств або відомств;
• обмін інформацією.

З метою впровадження механізму міжвідомчої координації для підвищення ефективності закупівлі та її загального економічного ефекту Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції розроблено Порядок міжвідомчої координації закупівлі окремих груп товарів за кошти державного бюджету, який був затверджений Кабінетом міністрів України (Постанова від 10.10.2001 р. № 1312).

Запропонований порядок є аналогом практики рамкових закупівель, що успішно функціонує у Європейському Союзі. Зокрема, у Швеції на підставі рішення Уряду процедура закупівлі низки товарів ( згідно з відповідним переліком) проводиться визначеними організаціями-замовниками з урахуванням потреб інших бюджетних установ, що дає змогу отримати ефект масштабу закупівлі (економія часу та коштів платників податків). За результатами проведеної процедури закупівлі укладається договір, сторонами якого є, з одного боку, відповідні бюджетні установи, а з другого - переможець закупівлі.

Постановою визначено порядок міжвідомчої координації, яка здійснюватиметься в наступних напрямках:

1. головні розпорядники коштів державного бюджету матимуть змогу координувати закупівлі підпорядкованих їм розпорядників нижчого рівня шляхом визначення з їх числа однієї відповідальної організації за проведення процедури закупівлі визначених головним розпорядником товарів з урахуванням потреб інших підвідомчих організацій або проведення процедури закупівлі безпосередньо головним розпорядником;
2. координація закупівель окремих груп товарів, за участю Мінекономіки шляхом проведення процедури закупівлі зазначених товарів спеціалізованою установою або одним з головних розпорядників
3. генеральним замовником з урахуванням потреб у цих товарах інших головних розпорядників [38].

У разі здійснення міжвідомчої координації закупівель між головними розпорядниками коштів державного бюджету, організацію процедур закупівель та визначення переможців здійснює визначений Кабінетом Міністрів України “генеральний замовник”.

Існує твердження, що процедури проведення закупівель є надто обтяжливі, насправді, вони є дисциплінуючим фактором при плануванні діяльності розпорядників державних коштів на період, який прямо пов'язаний з бюджетним процесом. При добре організованому плануванні тендерних процедур, всі терміни, визначені законодавством, можуть бути дотримані.

Відповідно до законодавства Державний бюджет України має бути затверджений до 31 грудня. Затвердження бюджету дає підстави для оголошення тендерів на закупівлю, оскільки бюджетом визначаються бюджетні призначення головним розпорядником коштів [39].

Бюджетне законодавство України регулює формування та виконання державного та місцевого бюджетів України. Відповідно до статті 2 Бюджетного кодексу бюджет - це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду. Згідно зі статтею 3 цього кодексу бюджетний період становить календарний рік.

Разом з цим, стаття 23 Бюджетного кодексу зобов'язує розпорядника коштів здійснювати будь - які зобов'язання та платежі з бюджету лише за наявності бюджетного призначення, що має кількісні та часові обмеження, встановлені законом України про Державний бюджет чи рішенням про місцевий бюджет на відповідний рік. Таким чином, укладення договорів, виконання яких фінансується за рахунок бюджетних коштів, здійснюється за результатами процедур закупівель, проведених відповідно до законодавства щодо державних закупівель на підставі державних призначень, що встановлюються законом України про Державний бюджет чи рішенням про місцевий бюджет на відповідний рік.

Затримки фінансування не повинні зумовлювати поділ закупівлі на частини, заборонений пунктом 3 статті Закону України “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”, оскільки замовник, маючи інформацію про розмір та порядок виділення йому коштів, зазначену у річному кошторисі, має змогу спланувати закупівлі та передбачити відповідні умови у проекті договору у розділі “Умови оплати”. Рішення про проведення кількох чи однієї конкурсної процедури на подібні предмети закупівлі замовник приймає самостійно, виходячи з конкретної ситуації та доцільності [37].

При цьому, необхідно, щоб предметом однієї закупівлі були однорідні товари (наприклад, оргтехніка чи паливно-мастильні матеріали тощо), закупівля яких здійснюється відповідно до їх річної потреби із застосуванням однієї процедури закупівлі. Тобто, на початку року в установленому порядку проводиться тендер на весь обсяг предмету закупівлі, за результатами якого визначається постачальник цієї продукції протягом року та її загальна вартість

(вона буде складати суму, закладену в кошторисі даного розпорядника на фінансування всього річного обсягу потреби).

У договорі про закупівлю, що укладається із переможцем торгів, зазначаються умови поставки, оплати, у разі потреби передбачається можливість коригування цін протягом певного періоду (місяця, кварталу) відповідно до зміни ринкової кон'юнктури за погодженням сторін.

З огляду на викладене, у разі закупівлі послуг чи робіт, виконання яких здійснюється протягом тривалого періоду часу (більше року), договір за результатами процедури закупівлі доцільно укладати щодо всього проекту, на реалізацію якого спрямовуються цільові державні кошти, що будуть передбачатися у бюджетних призначеннях кількох відповідних бюджетних періодів.

Для легітимності проведення закупівель потрібно визначити бюджетні призначення щодо всіх видатків, які здійснюються через процедуру державних закупівель. Тому, для отримання гарантії виконання замовником зобов'язань є потреба затвердити як програми, які здійснюються через процедури державних закупівель, так і конкретні обсяги. Ці питання вирішуються на засіданні тендерного комітету, а також визначити, які закупівлі в межах одного коду економічної класифікації є потреба відокремити, які навпаки об'єднати.

Послідовність дій щодо здійснення державних закупівель у бюджетному контексті:

• Затвердження бюджету
• Складання бюджетного розпису
• Доведення до розпорядника коштів бюджетних призначень
• Ухвалення календарного плану проведення тендерів
• Проведення процедури закупівлі
• Укладення договору з переможцем процедури закупівлі
• Виконання договору
• Проведення фінансових розрахунків з виконавцем у терміни та обсягах, передбачених асигнуванням
• Підготовка пропозицій щодо нового бюджетного періоду.