Управление природопользованием и окружающей средой

Государство имеет особый юридический статус в экологических отношениях. Оно может выступать одновременно и как собственник отдельных видов природных ресурсов и как носитель государственно-властных полномочий в отношении всего комплекса природных ресурсов. Государство, обладая правом территориального верховенства, вправе свободно распоряжаться своими естественными ресурсами и богатствами. В резолюции ООН «О праве свободной эксплуатации естественных богатств и ресурсов» № 626 «рекомендуется всем государствам – членам ООН воздерживаться от действий прямых или косвенных, имеющих целью препятствовать осуществлению суверенных прав того или иного государства в отношении его естественных богатств» [31, с. 171-172].

Государство определяет порядок и условия распределения между природопользователями природных ресурсов, входящих в государственный природоресурсный фонд, устанавливает структуру органов управления государственным и частным природоресурсным фондом, их функции, компетенцию и т.д. Являясь носителем политической власти и суверенитета, государство вправе самостоятельно определять в нормативном порядке свою правосубъектность, как участника природоресурсных и природоохранных отношений.

В правовой литературе, изданной в  период исключительной государственной собственности на природные ресурсы, проблему соотношения категорий управления и собственности преимущественно решали с учетом неразрывной связи управления с полномочиями собственника. Так, по утверждению Дембо Л.И., традиционная общепринятая концепция элементов прав собственности – право распоряжения, владения и пользования в отношении исключительной государственной собственности на землю, недра, леса и воды должна быть пересмотрена. И вместо владения он предложил управление [32, с. 67]. По мнению Краснова Н.И., Ерофеева Б.В.,        Сыродоева Н.А., «государственное  управление природными ресурсами представляет собой осуществление органами государственной власти, исполнительными  распорядительными органами государственных функций, вытекающих из содержания права исключительной собственности государства на землю, недра, воды и леса, а также из права территориального верховенства как элемента государственного суверенитета» [33, с. 152]. Стамкулов А.С. и Бектурганов А.Е. оценивают функцию управления со стороны государства как самостоятельный элемент содержания права собственности на землю. Этой функцией определяются целевое назначение всех земель, порядок рационального использования, осуществление контроля, а также вопросы землеустройства, мониторинга, кадастра земель и земельного процесса          [34, с. 9].

Прав Мухитдинов Н.Б., указывая на специфику государственного управления, состоящую в том, чтобы практически претворить в жизнь задачи, которые стоят перед государством на том или ином этапе его развития[35, с. 87]. При исключительной государственной собственности на природные ресурсы задача государства заключалась в использовании всех имеющихся у него средств, включая и управление, для практической реализации имеющихся у него правомочий владения, пользования и распоряжения природными ресурсами. И верно утверждают Еренов А.Е. и Байсалов С.Б., что управление является формой не только правомочия распоряжения, но всех других полномочий собственника, в результате чего права собственности на землю являются содержанием, а управление – формой, средством реализации первого [36, с. 19].

В условиях же рыночного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования следует по новому подойти к проблеме соотношения государственного управления и права государственной собственности на природные ресурсы.

В современной эколого-правовой литературе  различаются правомочия государства как носителя политической власти и полномочия государства как собственника отдельных видов природных ресурсов. Иконицкая И.А. отмечает, «в действующем законодательстве нет четкого разделения этих понятий. Между тем государственное управление и реализация правомочия собственника опираются на различные ипостаси государства, если основанием распоряжения природными объектами является право собственности, то в государственном управлении природными ресурсами государство выступает как политический субъект [37, с. 183].

По мнению Колбасова О.С., значение права собственности на природу переоценивается. Между тем регулировать процессы присвоения людьми вещества природы и вообще взаимодействия с природной средой можно не только на основе права собственности, но и используя другие подходящие правовые конструкции, например, право территориального верховенства государства, признание природных объектов всеобщим наследием человечества и некоторые другие [38, с. 185]. Стамкулова Г.А. полагает, что государственное управление не входит в содержание собственности на природные ресурсы. Оно является самостоятельной общегосударственной функцией Республики Казахстан как элемент правового регулирования природных ресурсов             [39, с. 45-46].

На наш взгляд, несмотря на наличие права государственной собственности на большинство видов природных ресурсов, государственное управление утратило функцию реализации права исключительной государственной собственности в отношении всего комплекса природных ресурсов, что признавалось одним из наиболее отличительных признаков управления в советской системе природопользования. И следует поддержать высказанную мысль Кузнецовой О.А.  о том, что «управление природопользованием и охраной окружающей среды – это проявление экологической функции государства. Она представляет собой деятельность компетентных и государственных органов, направленную на организацию рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранение и улучшение окружающей природной среды» [40, с. 32].

В рыночной системе охраны окружающей среды и природопользования задача управления как комплексного, правового института экологического и природоресурсного права трансформировалась в практическое претворение экологической составляющей государственной деятельности. Это обусловливает иные возможности управления, отличные от управления в условиях природоресурсного огосударствления. Для эффективности реализации экологической функции государства посредством института управления, не связанного в условиях рынка с правом исключительной собственности государства на природные ресурсы, требуется решить проблему разработки правовых мер управляющего  воздействия, позволяющих достичь целей рационального использования и  охраны природных богатств вне зависимости от объема правомочий природопользователей на природные ресурсы. Понимание важности этой проблемы получает отражение в эколого-правовой науке. Как считает Косанов Ж.Х., «всеобъемлющий характер управленческих и охранительных отношений предполагает, что их субъектами наряду с государственными органами должны выступать собственники земельных участков и землепользователи. Они должны стать полноправными субъектами земельных отношений во всех случаях посягательства на их права и законные интересы, что требует законодательного закрепления не только их обязанностей по охране земель, но и адекватных к их правовому статусу прав в этой сфере» [41, с. 46].

Базовой основой рыночного управления в области природопользования является частная собственность на природные ресурсы. Однако конституционное законодательство Республики Казахстан частной собственности на природные богатства, по общему правилу, не предусматривает.

Конституционные нормы обладают высшей юридической силой. Ни одна норма, ни одно правило нашей правовой системы не может находиться в самом минимальном несоответствии с требованиями конституционных предписаний.

Поэтому весьма проблематичным с точки зрения соответствия Конституции Республики Казахстан является установление права частной собственности на отдельные виды лесов в  Лесном кодексе Республики Казахстан 2003 года [42]. Бекишева С.Д. вполне обосновано утверждает, что «выделение частного лесного фонда является ошибкой. Такое положение противоречит ст.6 Конституции Республики Казахстан, где отмечено, что растительный мир (включая леса) находятся в государственной собственности» [43, с. 91].

Конституционное законодательство сохраняет консерватизм, относя природные богатства страны (за исключением земель) к государственной собственности. Анализ земельного законодательства по вопросу о том, кто является собственником земельных участков показывает, что в Республике Казахстан ими могут быть:

1)        граждане;

2)        юридические лица;

3)        государство (как крупнейший собственник земель в Республике Казахстан).

Правильность позиции законодателя в доктрине не имеет однозначной поддержки, а в условиях либерализации казахстанской экономики вопрос о собственности на природные богатства является одним из основных и актуальных. Представляется, что на современном этапе развития рынка конституционное отнесение большинства природных богатств Казахстана к государственной собственности следует признать целесообразным. Фактическими предпосылками для такого вывода являются, во-первых, опыт развитых западных стран с большой долей ресурсодобывающих отраслей, таких, например, как Канада, в которой в условиях рыночной экономики государственная форма собственности на природные ресурсы позволила рационализировать природопользование. Конечно, как справедливо подчеркивает Абдраимов Б.Ж., нельзя поспешно переносить зарубежный правовой опыт на отечественную практику, так как земельное законодательство республики в первую очередь отражает социально-экономические, этнокультурные, природные и иные закономерности решения земельных вопросов [44, с. 13]. Вместе с тем объективный, всеобщий характер некоторых тенденций в правовом регулировании отношений собственности на природные ресурсы в развитых западных странах свидетельствует  о необходимости их учета в дальнейшем совершенствовании казахстанского экологического и природоресурсного  законодательства. Во-вторых, государственная форма собственности может обеспечить постепенную переориентацию экономики страны на использование ресурсозамещающих технологий. В-третьих, государство как собственник может привлечь значительные финансовые и людские ресурсы, для преодоления последствий экологического кризиса, что не под силу разрозненным частным собственникам. В-четвертых, при решении  вопроса о собственности необходимо учитывать национальные традиции казахского народа. Правильно указывают Мухитдинов Н.Б. и Бектурганов А.Е., что «земля, недра, леса и воды рассматриваются, как дар Божий и не признавались объектом купли-продажи. Правда, история знает несколько случаев, когда между представителями отдельных родов и племен возникали споры относительно принадлежности тех или иных пастбищ (джайлау), участков водоемов и т.д. Последние иногда переходили из одного рода в другой, при этом, в случае неправомерного захвата, допускалась возможность возмещения причиненного ущерба. Однако, анализируя эти явления с позиции сегодняшнего дня, можно сделать вывод, что речь шла тогда о восстановлении нарушенных прав владения и пользования, а не  собственности» [45]. В-пятых, опыт проведенной приватизации государственных заводов, фабрик, совхозов, зданий, сооружений и т.д. показывает, что приватизация природных богатств может привести к таким нагрузкам на окружающую среду, которые ей просто не выдержать.

Следовательно, рыночное управление в природоресурсной и природоохранной сфере Республики Казахстан имеет характерную основу, состоящую в государственной и частной собственности на природные богатства. Причем, ни государственная, ни частная собственность не могут обеспечить эффективность охраны окружающей среды и рационального природопользования без взаимодействия и взаимодополняемости с другими институтами экологического и природоресурсного права (управление, юридическая ответственность и др.). Это обстоятельство имеет весьма значительные последствия, так как обуславливает необходимость повышенного внимания к совершенствованию таких рыночных основ системы управления как цена и инвестиции.

Государственное управление ценами в сфере охраны окружающей среды и природопользования является одним из важнейших рычагов управления. В условиях рынка перед государственными органами стоит задача создать систему «правильных» цен. Устранить искажения, существующие в штрафных ценах, ценах за природопользование, ценах за осуществление загрязнения и тому подобных цен, которые можно объединить одним словосочетанием «цены за нагрузки на окружающую среду». Установление «правильных» цен может способствовать решению как экономических, так и экологических задач.

Одним из важнейших элементов системы цен в условиях рынка и регулятором, обеспечивающим сочетание и использование социальных, экологических и сырьевых функций природных ресурсов, должна стать плата за природопользование. Однако из-за незначительной относительной величины пока она не выполняет эту роль и ценовой ресурс используется малоэффективно.

Ценовая политика государства может быть прямо связана с природопользованием (в частности, установление государством цен на воду) либо прямо не связана с ним. Но в обоих случаях она все же оказывает существенное влияние на окружающую среду. Так, субсидии государством цен на удобрение и пестициды в сельском хозяйстве могут привести к превышению норм их внесения, что является причиной загрязнения почв и водоемов, субсидии затрат на производство электроэнергии приводят к тому, что потребители расходуют ее значительно больше, чем в случае, если бы цены отражали ее истинную стоимость. Государственное управление ценами влияет и на осуществление предпринимательской деятельности в области окружающей среды. «В итоге сложной эволюции законодательства платность становится одним из основных принципов правового регулирования. Но следует подчеркнуть, важно не столько само введение платности, сколько превращение ее в экономический фактор ресурсосбережения» [46, с. 58].  Природа предпринимательства обуславливает отношение к окружающей среде как экономическому фактору, позволяющему получать прибыль. Получение прибыли происходит от эксплуатации объекта, который, по общему правилу, не является собственностью предпринимателя и имеет не только экономические, но и экологические свойства. Эти свойства влекут правовую необходимость государству, как собственнику большинства природных богатств, устанавливать финансовые меры (цены за эксплуатацию), заставляющие относится к окружающей среде со стороны ее экологического фактора, сущность которого состоит в обеспечении критериев рационального пользования и охраны природы. Меры направлены на создание неблагоприятных последствий в финансовом положении природопользователя – предпринимателя на случаи нерациональности в природопользовании и нарушения правил охраны окружающей среды.

Однако рыночное управление не может быть эффективным без установления разумных цен, так как слишком малые цены приводят к не сохранности окружающей среды, а слишком большие – к стагнации производства. 

Избегать платежей можно разными мерами, которые проявляются в разных формах. Природопользователи могут усовершенствовать технологию производства, построить эффективные очистительные сооружения, повышать требовательность к работникам в обеспечении соблюдения трудовой и технологической дисциплины и др.

И, наконец, в условиях рынка управление как комплексный, правовой институт экологического и природоресурсного права в значительной мере основывается на инвестициях в отрасли, связанные с охраной окружающей среды и природопользованием.

С предстоящим вступлением Республики Казахстан в ВТО, с развитием экспортной составляющей природопользования происходит расширение круга зарубежных стран, зависимых от объема и качества природных ресурсов Казахстана. «Наша стратегия по использованию топливных ресурсов направлена на привлечение интересов крупных стран мирового сообщества к Казахстану и его роли в качестве мирового поставщика топлива» [1, с.28]. Внедрению инвестиций во многом способствует то, что по своей экономической сути и особенностям  меры по рациональному природопользованию и охране окружающей среды являются одними из наиболее затратных и их реализация без финансовой поддержки государства является проблематичной. Источники финансового обеспечения могут быть различными. Финансовая поддержка осуществляется за счет средств, собранных по платежам за природопользование, за счет собственных средств предприятий, загрязняющих окружающую среду, за счет целевых займов, полученных Республикой Казахстан, за счет иных источников. Так, Всемирный банк и ряд других международных организаций осуществляют программы по экологической экспертизе всех без исключения инвестиционных проектов на стадии принятия решений. В Региональной Программе «Жасыл Ел» Восточно-Казахстанской области на 2005-2007 годы отмечается, что «в целях сохранения лесов и биологического разнообразия реализуется ряд международных проектов, в том числе Международным Банком Реконструкции  и Развития выделен грант в размере 410,6 тысяч долларов США для подготовки полномасштабного проекта «Сохранение лесов и увеличение лесистости территории республики». В течении 2004 года проведена подготовка полномасштабного проекта, в настоящее время проводится его экспертиза и согласование в заинтересованных государственных органах.

Реализация полномасштабного проекта рассчитана на 7 лет, начиная с 2006 года. Проект включен в программу Всемирного Банка для Казахстана на 2004-2006 годы.