Управление природопользованием и окружающей средой

Еще одним назначением административного ресурса в природоресурсной и природоохранной сфере  является реализация органами государственного управления организационно-административных функций. Организационно-административные функции проявляются в  регламентации хозяйственной деятельности (разработка стандартов и нормативов в области использования природной среды и поддержание ее качества), в мониторинге объектов природной среды и ресурсов; в контроле за соблюдением утвержденных стандартов и нормативов; в лицензировании и разрешительной деятельности; в государственной экологической экспертизе и др. Причем, чем разнообразнее набор управленческих функций, являющихся прямым продуктом развития и совершенствования организационной составляющей экологического и природоресурсного права, тем больших целей можно достичь. Все функции равнозначны для органов управления, но в каждом конкретном случае используются не все потенциальные функции, а только те, которые, с одной стороны нужны, а с другой стороны могут применяться, исходя из свойств того или иного объекта управления. Кратко это базисное положение может быть названо принципом равнозначности, но не равноценности функций в конкретных условиях управления. Признание равнозначности функций ведет за собой признание равнозначности режимов природопользования, т.е. запретный, охранный и другие режимы – это не ограничения, а такие же режимы, как и эксплуатационный.

В системе охраны окружающей среды и природопользования объективно существуют такие сферы, которыми можно руководить только на основе административных рычагов управления, состоящих из приоритетного использования организационно-административных методов и методов нормирования. Под последними следует понимать современное экологическое нормирование, в котором должны быть представлены экологические нормативы и экологические стандарты. Нормирование допустимого загрязнения природной среды традиционное направление в государственной деятельности. Причем, следует отметить, что СССР был первым государством в мире, где были установлены научно обоснованные предельно допустимые уровни (концентрации) различных вредных веществ в атмосферном воздухе, в водоемах, продуктах питания и т.д. «Для многих будет удивительно, что еще в 20-х годах и в начале 30-х Советский Союз был на переднем плане развития теории и практики охраны природы. Русские первыми предложили выделять специально охраняемые территории для изучения экологических сообществ. Советское правительство было первым, кто воплотил эту идею. Более того, русские были первыми кто поняли, что планирование регионального землепользования и восстановление разрушенных ландшафтов должны строиться на основе экологических исследований. В настоящее время эти идеи получили международное признание в программе биосферных заповедников ЮНЕП» [16, с. 257-258], - пишет американский профессор Аризонского университета Вайнер Д.

Однако не следует переоценивать возможности административного воздействия на природоресурсные и природоохранные отношения. На протяжении многих лет не утихает дискуссия какими средствами можно снизить нагрузки на окружающую среду и на здоровье человека от деятельности по природопользованию. На наш взгляд,  более строгая редакция закона, широкий контроль, направленный на устранение дефицита исполнения имеющихся законов и предписаний, сохранение положительной части административного ресурса прежней системы природопользования, имеющие целью уменьшение риска для человека и окружающей среды, должны приветствоваться. Вместе с тем рыночные изменения организации системы природопользования требуют применения экономических методов управления под контролем и при поддержке государства. Рыночная система охраны окружающей среды и природопользования характеризуется возможностью использования более эффективного и дешевого финансово-экономического ресурса управления. Экономическое или косвенное воздействие – это все те механизмы и формы, которые позволяют государству стимулировать поведение участников процесса природопользования, направлять их деятельность на достижение определенных целей. В мировой практике принято выделять в косвенном воздействии налоговую, платежную, штрафную, антимонопольную и кредитную политику.

В правовой системе Республики Казахстан перечисленные направления экономического ресурса управления представлены далеко не полно. В условиях рынка экономический ресурс, равно как и административный,  сам нуждается в организационном и правовом опосредовании и обеспечении. Последнее не всегда возможно в рамках существующих законов. Это предопределяет необходимость поисков новых форм развития законодательства и совершенствования  управления для продвижения к цели создания экологически и экономически приемлемой системы охраны окружающей среды и природопользования в условиях рынка.

В-третьих, при изучении вопросов управления в области окружающей среды (принципы, цели, задачи, роль, значение, характер, методы, структура, организационно-правовые формы органов управления, а также формы их работы (заседания, совещания, рейды, инспекции и т.д.), ученые-юристы обращают внимание на следующие значимые для права признаки:

а) объективный характер управления. Байдельдинов Д.Л. отмечает, что  «вопросы управления, несмотря на свою научную разработанность, по-прежнему остаются актуальными в силу объективности своей основы как отражение социального процесса развития общества, постоянно меняющегося характера общественного производства и форм собственности» [17, с. 43-44].

б) характер управленческих отношений в системе экологического и природоресурсного права, которые складываются между соответствующими государственными органами  и юридическими лицами, а также гражданами по поводу охраны и использования окружающей среды. В условиях рыночных отношений эти общественные отношения носят характер «исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов, направленной на обеспечение экологического порядка при взаимодействии общества с окружающей средой, реализации экологических прав и соблюдении экологических обязанностей государства» [17, с. 10].

в) свойство юридического неравноправия субъектов. «Управленческое отношение есть общественное отношение, в котором одна сторона выступает в качестве носителя, выразителя функций управления (субъект), а другая испытывает на себе управляющее воздействие» [18, с. 152]. Эти отношения носят вертикальный характер и выражают форму «власть-подчинение», которую, однако, нельзя понимать в том смысле, что один субъект (властвующий) обладает только правами, а другой (подчиненный) – только обязанностями. И тот и другой имеют как права, так и обязанности, однако их соотношение показывает, что один из субъектов обладает большими полномочиями, нежели другой. Властвующим субъектом организационного экологического отношения всегда выступает государственный орган, уполномоченный              осуществлять государственное управление экологической деятельностью в стране (отдельном регионе). Подчиненным субъектом в организационных экологических отношениях выступают нижестоящие государственные органы, уполномоченные на осуществление управления в  области окружающей среды и природопользователи (юридические лица и граждане).

г) наличие специальных объектов, предполагающих правовую охрану и защиту. С позиций правового регулирования управление в экологическом и природоресурсном праве представляет собой общественные отношения по поводу охраны, воспроизводства и использования окружающей среды. Такое более узкое определение управления соответствует целям и возможностям правового регулирования. Дело в том, что было бы совершенно бессмысленно пытаться предопределить развитие процессов взаимодействия общества и природы, являющихся специальным объектом управления, поскольку сами они  существуют объективно и в некоторой степени независимо от воли людей. С позиции права можно пытаться только некоторым образом направить этот процесс, вырабатывая и согласовывая некоторые общие ограничения в той степени, в какой можно вообще устанавливать пределы развития общественных отношений. Скажем, речь может идти об определении пределов осуществления права природопользования, установления необходимого уровня нормативов качества окружающей среды, целей, задач и функций органов управления и др.

В-четвертых, развивая формулировку понятия управление в экологическом и природоресурсном праве, следует учитывать как общие особенности, присущие социальному управлению в целом, так и специфические, свойственные только управлению в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Характер объекта управления, принципы, определяющие специфику данного управления, особенности его режима требуют адекватного способа юридического воздействия на отношения в области окружающей среды, в котором фокусируются, с одной стороны, некоторые свойства, характерные в целом для института управления общественными процессами, а с другой – признаки, присущие только данному виду социального управления. Правовой режим  управления в системе экологического и природоресурсного права, соотносясь с социальным управлением как часть с целым, попадает под «силовое» поле последнего и поэтому характеризуется некоторыми общими чертами, присущими социальному управлению общественными отношениями. Вместе с тем, как и всякая часть в отличие от целого, юридический режим управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования обладает рядом только ему свойственных моментов. Они определены прежде всего существенными особенностями, отличающими окружающую среду от других отраслей управления. Эти особенности настолько важны, что от того, в какой степени и с какой полнотой они учитываются в правовом и организационном обеспечении управленческой деятельности, в решающей степени зависит ее эффективность, под которой следует понимать «строго определенную степень соотношения между ее целью, нормативно установленными функциями, управленческими действиями и результатами» [19, с. 44].

Среди особенных черт управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования главными являются связанные с объектом указанного вида социального управления. Природные ресурсы, как материальная основа суверенитета государства и окружающая среда, как место жизнеобитания человека, являются особыми объектами права, так как входят в социальную систему «человек – общество – природа». Публичность объектов влечет государственную правообязанность воздействовать на деятельность по охране окружающей среды и природопользованию независимо от существующего объема полномочий на природные ресурсы. Это воздействие именуется управлением. В условиях рынка государство может иметь лишь столько управленческих правомочий, сколько ему необходимо для обеспечения охраны окружающей среды и природопользования. Это первая особенность.

Вторая особенность управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования состоит в его правовой природе. По вопросу о правовой природе управления в исследуемой области возникла специальная дискуссия, выявившая различные точки зрения. Особый интерес представляет проблема многогранной и далеко неоднозначной взаимосвязи административного, экологического и природоресурсного права в формировании и развитии правового института управления в области окружающей среды, от правильности выявления которой зависит:

- определение места норм  об управлении в области окружающей среды в системе отраслей права;

-  определение предмета экологического права, природоресурсного права и административного права.

Необходимо отметить, что ряд организационно-правовых вопросов охраны окружающей среды и природопользования нашли отражение в административно-правовой науке, что объясняется зарождением института управления в сфере природопользования в недрах административного права.

Неразвитостью  норм экологического и природоресурсного права можно объяснить тот факт, что диссертационные исследования, посвященные правовым проблемам управления в сфере окружающей среды и природопользования выполнялись в рамках административной специализации (12.00.02). Например, кандидатские диссертации Ерофеева Н.Б. «Планирование в области охраны окружающей среды» - Киев. 1985 г., Муррука А. «Организационно-правовые проблемы управления использованием и охраной вод» -  Ашхабад, 1985 г., Досымбековой М.С. «Компетенция и деятельность Совета Министров союзной республики по управлению охраной окружающей среды рациональным использованием природных ресурсов /На материалах Казахской ССР» - Томск, 1985 г. и др.

Однако исследование вопросов о сущности, понятии, значении и свойствах управления в области окружающей среды в рамках административного права оказалось функционально недостаточным. Среди ученых – административистов появились высказывания, что «в административно-правовой науке, к сожалению, мало трудов, в которых исследуются различные аспекты природоохранительной роли административного права и органов государственного управления. Теоретики  в области государственного управления долго не включались в разработку природоохранительных проблем, не изучали систему, компетенцию и взаимосвязь органов государственного управления, участвующих в охране природы и контролирующих рациональное использование природных ресурсов» [20, с. 9].

Управленческие отношения в сфере охраны окружающей среды и природопользования имеют определенную специфику. Ее исследование имеет научный и практический интерес. Бурно развивающиеся отдельные природоресурсные отрасли права и экологическое право в целом требовали собственных правовых институтов, которые основывались  на  традиционных институтах других отраслей права (права собственности, управление, ответственность и др.). Подчиняя эти институты правовому режиму природных ресурсов, в рамках природоресурсного и природоохранного права начали формироваться институт права собственности на природные ресурсы, институт управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, с правовым режимом, значительно отличающимся от правового режима этих институтов в гражданском и административном праве. Эти отличия стали предметом изучения юристов-экологов, в результате которого был сделан вывод о том, что экологическое и природоресурсное право должны рассматривать вопросы управления природными ресурсами и охраны окружающей среды, так как есть определенные особенности, отличающие окружающую среду от иных объектов управления. И в этом нельзя усматривать проявление принижения административного права. Административное право оказывает непосредственное воздействие на природопользование, значительно определяя объем правомочий его участников. Еще Аксененок Г.А., анализируя вопрос о разграничении земельных правоотношений от административных, указывал, что «из сказанного, конечно, не вытекает, что представители науки административного права не могут заниматься вопросами компетенции государственных органов в области распоряжения и управления землей. Наоборот, участие представителей административного права в разработке вопросов, связанных с распоряжением и управлением земельным фондом, будет способствовать наиболее обстоятельному исследованию этой сложной области земельных правоотношений» [21, с. 53].

Управленческие отношения классифицируются на внутренние и внешние. Объектом внутренних отношений являются вопросы образования структурных подразделений, форм и методов работы государственного аппарата, комплектования кадров. Эти вопросы составляют предмет административного права (и ее составной части теории государственного управления), так как непосредственно не связаны с таким своеобразным объектом права как природные ресурсы. Что же касается внешних управленческих отношений (отношений, направленных на обеспечение природопользования и отношений, направленных на охрану окружающей среды), то эти отношения по своей правовой природе являются экологическими, т.к. связаны с особым предметом – окружающей средой (земля, воды, леса, недра и т.д.). Указанный предмет позволяет отграничить институт управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования от видов управления, используемых в других отраслях казахстанского права (например, в таможенном, налоговом, банковском и др.). Но здесь управление обладает иной юридической природой, имеет иные функциональные цели и задачи, приводит к иным правовым следствиям и т. д.