Управление природопользованием и окружающей средой

Как справедливо утверждает Мухитдинов Н.Б., «надо учесть и то, что содержание и функционирование отношений по управлению земельным фондом связаны с землей – своеобразным объектом права. А согласно теории земельного права, все отношения объектом которых является земля, составляют предмет только земельного права» [22, с. 71]. Экстраполируя эти положения применительно к управлению в области окружающей среды получаем, что все отношения, объектом которых являются  природные ресурсы, составляют предмет экологического права, как комплексной, интегрированной отрасли права.

В этих суждениях раскрываются важнейшие вопросы обобщающего  теоретического характера, проводится достаточно четкая грань между административной природой государственного управления в целом как института управления общественными процессами и государственным управлением в такой своеобразной сфере как охрана окружающей среды и природопользование. Эколого-правовая природа управления в области окружающей среды обусловлена теми природоресурсными отраслями, в рамках которых оно функционирует, а организационно-структурное построение и управленческий процесс (принципы, цели, задачи, основные направления деятельности и др.) находятся в непосредственной зависимости от вида природного ресурса, являющегося объектом управления.

Из этого, на наш взгляд, вытекают три важных вывода:

Первое. В экологическом праве и природоресурсном праве нет причин главное свойство управления усматривать в его административно-правовой природе. Правовое и организационное обеспечение управленческой составляющей в системе охраны окружающей среды и природопользования Республики Казахстан - задача административного права и экологического права, как комплексной, интегрированной отрасли права. Нормы, которые регулируют возникающие в этой сфере общественные отношения будучи составной частью сложного института социального управления, содержатся в разных отраслях права.

Административное право занимает в институте управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования особое место, устанавливая собственными источниками права (в частности, Конституционным законом от 18.12.1995г. «О Правительстве Республики Казахстан»)[23] общие границы деятельности органов управления (общие принципы, общие функции, общие методы) для всех сфер государственного управления, в том числе и для управления в области окружающей среды.

Вместе с тем в каждом экологическом и природоресурсном законе есть собственный раздел об управлении. Именно действующий Экологический кодекс Республики Казахстан и законы об охране, воспроизводстве и использовании отдельных природных ресурсов устанавливают организационно-правовые основы экологических и природоресурсных отношений. В этих законах и принятых на их основе подзаконных актах определены виды и содержание управленческой деятельности, закреплены особые функции управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, такие, как экологический мониторинг, экологическая экспертиза, оценка воздействия на окружающую среду и т.д.

Административный и экологический подход толкования правовой природы управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования является вполне обоснованным, дающим возможность отразить влияние на институт управления различных отраслей права.

Следовательно, одни отрасли права в силу своего назначения и характера занимаются проблемой управления в области окружающей среды в большей мере, другие – в меньшей. Поэтому в соответствии с принципами  целью, задачами, и другими системообразующими факторами управления, правовые нормы о управлении трансформируются в комплексный, правовой институт экологического и природоресурсного права;

Второе. Адекватное понимание назначения административного института управления и института управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, правильная оценка их функций субъектами правоприменения способствует эффективности обеспечения исполнения требований экологического и природоресурсного законодательства. Выделение административных принципов (подчиняемость, иерархичность, недопустимость дублирования функций), экологических принципов (бассейновый принцип управления, сочетание экономических и экологических интересов в природопользовании) раскрывает отражение различных сторон управленческой деятельности, ее назначения в системе охраны окружающей среды и природопользования в условиях рынка. В основе теории управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, лежит учение об экологической функции государства. На первых этапах формирования экологической функции государства, когда практически на него оказывало влияние административное право, содержание управленческой деятельности и структура органов управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования были весьма примитивны. По мере становления экологической функции, в той мере, в какой это необходимо для развития и совершенствования отношений по рациональному использованию и охраны природных ресурсов и соответствует принципам, целям, задачам экологического и природоресурсного законодательства, развивались управленческие отношения в области окружающей среды. И чем совершенней становилось экологическое и природоресурсное законодательство, тем меньше управленческих вопросов оставалось вне рамок  их правового регулирования;

Третье. Представляется, что движение к цели перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию в условиях рыночных отношений и удовлетворения общественных потребностей нынешнего и будущих поколений людей в здоровой и благоприятной окружающей среде, существенно сместит акценты в институте государственного управления в пользу норм экологического права, как комплексной, интегрированной отрасли права. Именно нормы экологического права будут иметь определяющее значение в формировании экологизированной управленческой системы не только в сфере природных ресурсов, но и в сфере управления страной в целом. В условиях рынка любая управленческая деятельность и опосредующие ее организационные структуры должны соизмеряться с принципом рациональности природопользования и охраны окружающей среды.

Теснейшая связь природопользования с охраной окружающей среды определяет третью особенную черту управления в экологическом и природоресурсном праве. Охрана окружающей среды является обязательной составной частью комплексного пользования каждым природным ресурсом (воды, земли, атмосферного воздуха и т.д.), без нее не может быть рационального природопользования и экологической безопасности общества. Отношения общества по потреблению природных ресурсов объективно вызвали появление отношений по их охране. Несмотря на свою самостоятельность отношения по использованию и охране отдельных природных объектов тесно переплетаются. Главным объединяющим фактором является объект управленческих правоотношений – окружающая среда с ее единством элементов, взаимосвязью и взаимообусловленностью.  «Не разрывать механически пользование от охраны, не противопоставлять их друг другу, а использовать природные ресурсы, оберегая их, строго охраняя – таково требование современности и природы» [24, с. 84].

Наличием двух слагаемых природопользования можно объяснить то, что в ст. 3 Экологического кодекса Республики Казахстан[25], посвященной характеристике отношений, регулируемых экологическим законодательством, говорится, с одной стороны, об использовании природных ресурсов, а, с другой, об охране окружающей среды, ибо осуществление охраны предполагает использование, а использование может быть нерациональным при отсутствии охраны.

И, наконец, четвертая особенность связана с формой и способами осуществления управления в области окружающей среды. В условиях рынка структурно-содержательное обеспечение управления как комплексного, правового института экологического и природоресурсного права должно включать в себя нормы права, регулирующие общественные отношения в следующих направлениях:

- определение государственных, производственных, ведомственных организационно-правовых структур управления, а также форм участия общественности в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

- определение правового статуса отдельных субъектов управляющей системы (министерств, агентств, территориальных управлений и т.д.);

- разработка системы правовых мер, способов, средств, стимулирующих субъектов управляемой системы на рациональное использование природных богатств и охрану окружающей среды. При этом под способом воздействия следует понимать набор приемов и методов, посредством которых государство регулирует те или иные процессы в системе охраны окружающей среды и природопользования. В целом грань между разными способами весьма условна, поскольку в действительности происходит сложное переплетение тех или других способов и вычленить в реальных мерах каждый из них довольно сложно. Более того, само разделение носит также условный характер, необходимый прежде всего для познания происходящих процессов. Способы воздействия имеют важное значение, «ибо не само право, а способы воздействия с помощью права обеспечивают эффективное управление»          [26, с. 5]. Эти способы могут быть директивными (прямыми) и экономическими (косвенными).

Преобладавшие в советский период природопользования управленческие процессы на основе директивных (административных) предписаний оставляли на долю экономических  и договорных способов незначительное место. В условиях рыночной системы охраны окружающей среды и природопользования произошли существенные изменения в содержании управленческих отношений  и в правовом положении его субъектов в связи с внедрением новых форм собственности, новых методов регулирования экологических отношений, а также формированием рынка природных ресурсов.

Именно в проникновении основ рыночного управления в систему охраны окружающей среды и природопользования заключается важнейшая особенность правового совершенствования природоресурсных и природоохранных отношений. В рыночном типе управления должно четко прослеживаться использование всех институтов системы, а именно самих органов государственного и иных видов управления, привлечения общественности к участию в управлении, внедрение рыночных методов управления, активной правотворческой работы и т.д. Интересы достижения эффективности управления вызывают необходимость его дальнейшего совершенствования как объекта правового регулирования, насыщения правовым содержанием адекватным современным экономическим, политическим и экологическим реалиям, что, несомненно, раскроет новые грани государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования Республики Казахстан.

Одной из центральных проблем экологического и природоресурсного права является правовое обеспечение рыночных основ управления. Это длительный процесс, который нужно проводить постепенно. По мере стабилизации рыночных отношений целесообразно продолжить закрепление в правовых нормах основ рыночного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Рыночное управление в основе имеет три составляющие: частную собственность, рыночную ценовую политику и привлечение инвестиций и в конечном итоге направлено на обеспечение экономического закона возвышения общественных потребностей. На базе этих составляющих должны разрабатываться и находить отражение в правовых нормах финансово-экономические формы управления в области окружающей среды.

В СССР элементы рыночных форм появились в природоресурсном праве в конце 80-х годов ХХ века, когда была предоставлена возможность арендных отношений в земледелии.  С правовой точки зрения возникли основания для признания земли объектом рыночных отношений, но процесс внедрения рыночных форм в правовую основу природопользования на союзном уровне пошел медленно из-за существования консервативных традиций в руководстве страны.

И все-таки объективная необходимость внедрения в систему природопользования рыночных рычагов внесло новые акценты в природоресурсные и  природоохранные отношения. Постепенно начали осуществляться изменения в сторону партнерских характер взаимоотношений государственных органов и природопользователей, внедрение экономико-правовых мер в систему административных методов и рычагов воздействия, и, наконец,   сформировалась, тенденция на смену авторитарных приоритетов государственного управления на либеральные. «… с развитием рыночных земельных отношений, необходимо применение главным образом экономико-правовых мер, разумно сочетая их с административными» [27, с. 254]. Так,  к экономико-правовым средствам в сфере  землепользования можно было отнести «зависимость земельного налога и арендной  платы от количества и качества земель и их местоположения, определенные льготы по взиманию земельного налога, меры поощрения за улучшение качества земли, повышения ее плодородия; внедрение эколого-правового регулирования, ценообразование на экологически чистую продукцию и другие средства, способствующие рациональному использованию земель и их охране; предусмотренное всемерное поощрение разнообразных форм хозяйствования на земле»             [27, с. 105].

Однако «ключевым моментом в установлении рыночных механизмов управления природопользованием является преобразование прав собственности. С точки зрения общества права собственности выступают как «правила игры», которые упорядочивают отношения между отдельными агентами. С точки зрения индивидуальных агентов права собственности означают, что субъект собственности имеет следующие правомочия относительно объекта собственности:

- право на исключение из доступа к объекту других агентов;

- право на пользование объектом;

- право на получение дохода;

- право на передачу всех предыдущих полномочий.

Права собственника не являются абсолютными, государство в лице законодательной власти может ограничивать процесс и характер использования природных ресурсов в зависимости от экологической, экономической, социальной и другой значимости» [28, с. 160]. Как справедливо заметил  Косанов Ж.Х.: «нормы, обеспечивающие использование земель по целевому назначению и охране земель, оказывают в определенных случаях существенное влияние на хозяйственную деятельность собственника, устанавливая для него жесткие правовые рамки. Так, государство не вправе навязывать собственнику земельного участка или землепользователю приемы обработки почвы, но если применяемая собственником технология обработки поля ведет к деградации почв, закон допускает вмешательство соответствующих органов» [29, с. 25]. На наш взгляд, следует согласиться с мнением Ерофеева Б.В., что «природоохранные требования и запреты, целевое использование данных объектов и т.д. по сути дела не являются ограничением права собственности, а устанавливают более точные границы содержания этого права, которое в любом случае не может быть беспредельным» [30, с. 191].