Управление природопользованием и окружающей средой

Помимо этого, в зависимости от объекта управленческого воздействия, выделяют управление в сфере охраны окружающей среды и управление в сфере использования природных ресурсов. Предлагаются и более дробные классификации: управление в сфере охраны и использования земель, недр, лесов, вод, атмосферного воздуха, животного мира; управление охраной окружающей среды в пределах территории области, города и т.д.

В-третьих, имеются различные подходы – технический, экономический, юридический и др. – к рассмотрению исследуемой категории, что также осложняет ее научное осмысление. Так, например, нельзя сводить социальное управление качеством окружающей среды лишь к установлению в нормативном порядке соответствующих требований к чистоте атмосферного воздуха, воды и т.д. Иначе пришлось бы признать, что достаточно ввести в нормы стандартов, технических условий и других актов высокие показатели качества, как проблема будет решена. Понятно, что такое представление о путях решения задачи обеспечения благоприятного состояния окружающей среды далеко не соответствует реальной действительности. На практике, конечно, важно закрепление в соответствующих нормативах высоких  показателей уровня ограничителей воздействия на природную среду как средств экологической регламентации хозяйственной деятельности. Однако не меньшее значение имеет и проблема обеспечения реализации этих показателей. Сейчас, как и прежде, актуальными остаются проблемы технологий и контроля за соблюдением нормативов в области охраны окружающей среды, а также введение таких ограничений, которые реально достижимы на данном уровне экономического развития Республики Казахстан. Причем, если экологическое и природоресурсное право призвано обеспечить правовыми нормами оптимизацию взаимоотношений общества и природы, то организационная составляющая – реализацию тех норм, которые заложены в нормативно-правовых актах. Практика показывает, что слабая организация управления является блокиратором, препятствующим рациональному природопользованию. Неслучайно при изложении специальных функций управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования  в литературе обращается внимание на такие факторы, как: планирование использования и охраны природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды, экологический инжиниринг в области охраны окружающей среды в силу  специфики технологий, в рамках которых осуществляется охрана и использование природных ресурсов, технико-экономический анализ улучшения состояния окружающей среды, правовое обеспечение управления состоянием окружающей среды и др. И лишь органическое сочетание «технического» и «социального» управления вместе с иными мерами будет способствовать эффективному решению проблем рационального природопользования и охраны окружающей среды в условиях рынка. К одной из этих мер следует отнести выработку четкого понятийного и категориального аппарата.

Понятия и категории, как известно, помогают сделать необходимые обобщения, закрепить достигнутые положения и выводы, перейти от эмпирических знаний к  теоретическим. Без объяснения понятия управление, как одного из центральных в экологическом и природоресурсном праве, мы не можем выявить ни истинного содержания управления, ни его взаимосвязи и взаимообусловленности с иными элементами обеспечения охраны окружающей среды и природопользования.

К числу наиболее спорных, противоречиво разрешенных в теории экологического и природоресурсного права вопросов, касающихся правового института управления, относятся проблемы понятия управление, правовой природы управления, методов управляющего воздействия и др. Все эти проблемы, естественно, взаимосвязаны между собой и правильное разрешение каждой зависит от того, что мы понимаем под управлением вообще и управлением в сфере охраны окружающей среды и природопользования в частности.

Определение понятия управление, на наш взгляд, – это функция науки. Трудно представить, что в законодательстве появятся в обозримом будущем специальные статьи, посвященные определению понятия управление. Данная проблема носит дискуссионный характер в течении длительного периода времени, принадлежит сфере теории, развития правового сознания и не может быть решена путем закрепления понятия управления в одной или двух законодательных нормах. Поэтому, несмотря на широкое применение в юридической практике термина управление, в специальной литературе понятие управление трактуется по-разному, и четко выделяются две точки зрения, которые дают различное представление об объеме, элементах управленческой деятельности и  субъектах управления. В широком смысле под управлением понимается руководство чем-либо (или кем-либо) [11, с. 4]. В узком смысле применительно к экологическому и природоресурсному праву в качестве исходного можно взять следующее определение: управление  - «это совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде» [12, с. 220]. Однако это лишь краткая дефиниция, требующая своего дальнейшего пояснения и развития. Функциональная роль, отводимая экологическому и природоресурсному праву в условиях рынка существенно расширяет границы понятия управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования.  

В юридической литературе справедливо отмечается, что «… чем сложнее то или иное государственно-правовое явление, тем  с меньшим успехом можно выразить в кратком его определении все существенное. Определение в таком случае приобретает характер лишь некоторого средства первоначальной ориентации в предмете, но раскрыть полностью все конкретное данного явления не может. В подобных случаях применяется несколько взаимосвязанных дефиниций, образующих понятийный ряд» [13, с. 17], который мы попытаемся выстроить с позиции методологических требований соответствия определяемого понятия управление общефилософскому определению понятия, как научной формы мышления, отражающей особенности предмета познания в его существенных признаках и включения в понятие управление, с учетом относимости управления к юридическим категориям, тех аспектов, которые имеют важное значение для права. На наш взгляд, в условиях рынка управлению в сфере охраны окружающей среды и природопользования присущи следующие признаки и особенности.

Во-первых, управление является совокупностью юридических действий, заключающих в себе все основные способы и формы реализации правовых требований в области окружающей среды. Управление, как совокупность юридических действий, облекается в форму управленческих правоотношений, которые входят в единую систему экологических правоотношений.

К экологическим правоотношениям следует относить как отношения по природопользованию, так и отношения по охране окружающей среды в целом и ее отдельных составляющих (земли, недр, лесов и др.). Такое  понимание экологических правоотношений вытекает из сущности экологического права, где актуальным остается заключение Байдельдинова Д.Л., «что природоохранное право и земельное, водное, лесное, горное, фаунистическое, атмосферовоздушное право являются самостоятельными отраслями права и входят в состав комплексной, интегрированной отрасли права – экологическое право. Отношения по использованию природных ресурсов будут регулироваться внутри отдельной отрасли – земельного, водного и т.д. – но с позиции общих целей экологического права» [14, с. 181-182].

Встречающиеся в правовой литературе термины природоресурсное и экологическое (природоохранное) право, природоресурсное  и экологическое (природоохранное) законодательство, употребляются для разграничения (уточнения) регулирования той или иной стороны экологических правоотношений. Вместе с тем эти разграничения носят условный характер. Нельзя использовать окружающую среду, не охраняя ее, поэтому отношения по охране окружающей среды и отношения по природопользованию тесно взаимосвязаны.

Экологическое правоотношение – это отношение, охраняемое государством. Формирующаяся в Республике Казахстан рыночная система охраны окружающей среды и природопользования обуславливает количественное и качественное усложнение элементов, входящих в экологическое и природоресурсное право Одним из этих элементов является управление, представляющее собой наиболее оптимальную форму государственного воздействия на процессы природопользования, с целью обеспечения их соответствия требованиям экологического и природоресурсного законодательства. Данное положение определяется прежде всего тем, что государство стремится обеспечить исполнение предписаний норм права, которое само и же издает. Обеспечивая посредством института управления исполнение норм экологического права, как комплексной, интегрированной отрасли права, государство охраняет регулируемые этими нормами экологические отношения.

Во-вторых,  достижение рационального природопользования и охраны окружающей среды посредством юридической ответственности, права собственности на природные ресурсы, экономического механизма охраны окружающей среды и других правовых институтов экологического и природоресурсного права имеет  организационно-правовой аспект, состоящий в том, что нужно обосновать:

- какие органы могут обеспечить рациональность  природопользования и охрану окружающей среды;

- в каком направлении следует совершенствовать принципы, цели, задачи, функции и методы управляющего воздействия;

- какими правовыми средствами обеспечить систему управления.

Следовательно, для того, чтобы воспользоваться возможностями правовой составляющей системы обеспечения охраны окружающей среды и природопользования необходимо создать организационно-правовые условия.

В узком смысле под организационно-правовыми условиями следует понимать создание определенных объединений (государственных структур, производственных структур и т.д.) для управленческой деятельности и имеющих правовое обеспечение.

В широком смысле организационно-правовые условия включают административную, экономическую и социально-психологическую (идеологическую) организацию природопользования как опосредованного в праве механизма, создаваемого для упорядочивания, налаживания, приведения в систему общественных отношений, складывающихся в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Такое понимание организационно-правовых условий соответствует рыночному характеру управления, базирующемуся на принципе комплексности методов воздействия в управлении рациональным использованием и охраной отдельных природных ресурсов и окружающей среды в целом.

Административные, экономические и идеологические слагаемые имеют связь с организационной структурой, которая является проводником их реального воплощения в практику управления. Сам термин обеспечение тесно увязывается с правовой помощью государства (правовое обеспечение). Однако помощь государства в деле рациональности природопользования и охраны окружающей среды осуществляется не только правовыми средствами. Ведь без практической организующей деятельности государства даже важнейшие правовые средства могут оказаться нереализованными. Организационная сторона дела не является самоцелью, организационный момент как бы обслуживает экономические, экологические и идеологические составляющие в такого рода правовых связях. Поэтому каждый институт экологического и природоресурсного права нуждается в организационно-правовом обеспечении, как неотъемлемом элементе всей системы охраны окружающей среды и природопользования. Анализируя организационную составляющую экологического и природоресурсного права, необходимо обратить внимание на то, что традиционно все сводится к определению административного и экономического ресурса, т.е. набора управленческих правомочий, системы органов, которым поручено их осуществлять (административный ресурс) и полномочий этих органов по применению исключительно экономических методов управления (экономический ресурс).

В природоресурсной и природоохранной сфере административный ресурс  имеет несколько назначений.

Он вбирает в себя создание специально уполномоченных на осуществление функций управления организационно-правовых структур (в частности, министерств, агентств, государственных комитетов и территориальных управлений), с определяющими их специфику признаками:

- предопределенности в нормативно-правовых актах;

- директивности в порядке создания, изменения и прекращения;

- нацеленности  на обеспечение рационального    природопользования и охраны окружающей среды.

В Республике Казахстан в области окружающей среды имеются две ведущие организационно-правовые структуры государственного управления: система управления природными ресурсами и система управления их охраной. Их существование обусловлено различием в использовании и охране природных ресурсов. «При их использовании достигаются определенные хозяйственные и иные цели (добыча, переработка и т.п.). Цель охраны – предотвратить экологически вредное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду, обезопасить ее от загрязнения, истощения или разрушения. Названные цели взаимосвязаны и взаимообусловлены, так как рациональное использование природных ресурсов, предполагает бережное к ним отношение, недопущение необратимых для них последствий, то есть их охрану» [11, с. 516].

В рыночных условиях организация управления в природоресурсной и природоохранной сфере  представляет собой довольно сложный процесс. Уже несколько лет в стране ведется поиск путей, направленных на нахождение оптимальных решений по сбалансированности рыночных и административных механизмов, что объясняет постоянные изменения в структуре и компетенции специально уполномоченных органов государственного управления.

В соответствии с действующим законодательством управленческие правомочия в области охраны окружающей среды возложены на Министерство охраны окружающей среды, правовое положение которого определяется Постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 октября 2004 года №1113, и его территориальные органы на местах. Министерство охраны окружающей среды осуществляет руководство и межотраслевую координацию по вопросам разработки и реализации государственной политики в сфере охраны окружающей среды и управления природопользованием [15].

Что же касается природопользования, то государственное управление построено по отраслевому принципу, что обусловливает ведомственный подход в практике природопользования. Например,   применительно к лесным ресурсам – Комитет лесного и охотничьего хозяйства Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан – Восточно-Казахстанское областное территориальное управление лесного и охотничьего хозяйства – Лениногорское территориальное государственное учреждение по охране лесов и животного мира. В современной практике лесопользования могут использоваться  различные более мелкие единицы управления: лесничество, хозяйственная часть, хозяйственная секция, арендный участок, квартал, выдел и др. И хотя на республиканском уровне существует отраслевой подход, на региональном и местном уровнях должен быть реализован комплексный подход к управлению природопользованием через совершенствование субъекта управления (создание консультативных групп, координационных комитетов), а также через совершенствование всего административного ресурса управления.