Бюджетная система Республики Казахстан

    Дефицит бюджета определен на уровне 2,8 % к ВВП в 2011 году, 2,5% к ВВП в 2012 году и 1,5% к ВВП в 2013 году. Прогноз поступлений в Национальный фонд на 2011 год, составил 1 649 млрд. тенге, или 7,8 % к ВВП. Гарантированный трансферт из Национального фонда в республиканский бюджет закреплен на уровне  1,2 трлн. тенге ежегодно. Объем субвенции местным бюджетам составит на 2011 год в 785,6 млрд. тенге, на 2012 - 876 млрд. тенге, на 2013 год – 860,8 млрд. тенге.

    В предстоящем среднесрочном периоде  фискальная политика будет проводиться  одновременно по направлениям, включающим в себя меры по преодолению последствий  мирового экономического и финансового кризиса, оздоровлению и совершенствованию системы государственного управления и планирования для обеспечения быстрого восстановления и дальнейшего качественного роста экономики.  Предполагается осуществление бюджетного планирования в соответствии с четкой вертикалью государственного планирования: государственные цели – стратегические цели государственных органов – тактические задачи – мероприятия – ресурсы – бюджет. В свою очередь, бюджет будет строиться на определении оптимальных мер и объема бюджетных средств, которые окажут положительное влияние на экономику и не приведут к неблагоприятным среднесрочным и долгосрочным последствиям – инфляции, резкому росту бюджетного дефицита. Также предполагается сдерживание роста текущих затрат бюджета, сокращенных в результате оптимизации расходов в 2009 году, упорядочение реализации инвестиционных проектов, путем завершения начатых и недопущения затягивания реализации новых проектов, в том числе из-за принятия к финансированию большого числа проектов по разным направлениям.

    Основными приоритетами развития области в 2010 - 2012 годах определены:

• развитие жилищного строительства;
• борьба с бедностью и безработицей;
• индустриально-инновационное развитие;
• развитие транспортной инфраструктуры;
• водо-, электро-, энерго-, теплоснабжение области.

    Исполнение  бюджета в соответствии с нормами  Бюджетного Кодекса в предыдущий трехлетний период позволило достичь  определенного уровня прозрачности, подотчетности формирования и исполнения бюджета, а также оперативности  и достоверности бюджетной отчетности.

    В предстоящий трехлетний период планируется  направлять мероприятия проводимой административной реформы, заключающиеся  в создании эффективной системы  государственного управления бюджетными ресурсами, устойчивой заинтересованности и стимулов всех участников бюджетного процесса, в достижение конкретных, измеримых, общественно значимых результатов. Будет предоставлена большая независимость администраторам в распределении и использовании финансовых ресурсов, выделенных из бюджета под определенные результаты, и усиление персональной ответственности государственных органов за достижение данных результатов. Планирование и исполнение бюджета будет сопровождаться полной информацией о направлениях и результатах использования бюджетных средств, на основании которой будут приниматься решения об изменении бюджетной политики, а государственные органы - нести ответственность за качественное исполнение своих функций

    Меры  по совершенствованию процедур планирования и исполнения бюджета основываются на следующих принципах:

• гармонизации со стратегическими, среднесрочными целями, задачами социально-экономического развития республики и устойчивого роста конкурентоспособности экономики;
• достижения конечных результатов и целевых индикаторов, соответствующих индикаторам стратегических, среднесрочных задач социально-экономического развития республики и устойчивого роста конкурентоспособности экономики;
• достижения объективности формирования текущих и капитальных расходов государственных органов и организаций;
• интеграции процедур по разработке и исполнению бюджета;
• исключения дублирующих действий в процедурах исполнения бюджета внутри государственного органа, между ними;
• повышения производительности труда на этапах планирования и исполнения бюджета с оптимальным использованием информационных систем.

    Проблемы  удорожания инвестиционных проектов будут  выявляться своевременно на этапе проведения экономической экспертизы, что обеспечит  возможность сокращения неэффективного расходования бюджетных средств  на реализацию проектов. С каждым годом увеличиваются объемы республиканского и местных бюджетов; растет число бюджетных, в том числе и инвестиционных программ; значительные объемы бюджетных средств выделяются на развитие реального сектора экономики и решение социальных задач государства. Однако эффект отмеченных положительных тенденций в бюджетной сфере республики снижается в результате допускаемых нарушений требований налогового и бюджетного законодательства, а именно: сокрытия доходов, несвоевременных перечислений налогов, сборов и других обязательных платежей в бюджет, использования средств бюджета не по целевому назначению, неэффективно и нерационально. Так, по результатам контрольных мероприятий Счетного комитета только за первое полугодие текущего года установлены факты нарушения требований законодательства на общую сумму более 1,5 млрд. тенге. Здесь можно особо подчеркнуть, что в качестве основной задачи, можно сказать, миссии системы государственного финансового контроля следует рассматривать не только выявление, но и оперативное возмещение потерь государственного бюджета, предупреждение, пресечение нарушений требований действующего законодательства, а также совершенствование всей системы управления государственными ресурсами путем разработки соответствующих рекомендаций и предложений. Именно эти задачи определяют роль государственного финансового контроля в современных условиях и предопределяют устойчивое экономическое развитие страны.

       В Казахстане проделана определенная работа по построению системы государственного финансового контроля, адекватной развивающимся рыночным отношениям и общепринятым в мировой практике требованиям. Определены конституционные нормы государственного финансового контроля, создан Счетный комитет как конституционный орган, осуществляющий независимый от исполнительной власти контроль за исполнением республиканского бюджета, разработана Концепция реформирования органов государственного финансового контроля, принят Закон Республики Казахстан «О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов» и т.д. Несмотря на отмеченные выше положительные результаты, в казахстанской системе государственного финансового контроля сегодня существуют серьезные проблемы. Поскольку проблемных вопросов очень много и мы уверены, что Вы о них знаете, здесь можно остановиться на основных проблемах казахстанской системы государственного финансового контроля. [29]

       Основная проблема концептуального характера в сфере государственного финансового контроля нашей республики – это отсутствие целостности и системности контрольной деятельности государства. Приведу отдельные примеры. В настоящее время полномочия Счетного комитета ограничиваются контролем за исполнением республиканского бюджета.

    Вместе  с тем во многих странах независимо от государственного устройства органы высшего финансового контроля наделены полномочиями осуществления внешнего контроля и на местном уровне. Ревизионные комиссии маслихатов не в состоянии осуществлять полноценный внешний контроль исполнения местных бюджетов, так как не созданы условия для полной реализации их полномочий (отсутствует аппарат ревизионных комиссий маслихатов, непосредственно проводящий контрольные мероприятия, не определен статус документов, принимаемых ревизионными комиссиями маслихатов по результатам проведения контрольных мероприятий, и т.д.). Кроме того, полномочия и функции ревизионных комиссий дублируются с полномочиями и функциями уполномоченного Правительством органа (Комитет финансового контроля). Существенные проблемы имеются в осуществлении внешнего контроля исполнения доходной части государственного бюджета, что обусловлено противоречиями в законодательстве.

      Мы убеждены в том, что представляющие интересы народа институты внешнего контроля должны контролировать деятельность исполнительной власти в налоговой, бюджетной и финансовой сферах в целом. Только в данном случае мы можем констатировать, что в республике осуществляется целостный и полноценный внешний финансовый контроль. Много спорных вопросов возникает относительно оптимальности существующей системы внутреннего контроля, которая характеризуется разрозненностью, параллелизмом и дублированием функций контролирующих органов. В результате отсутствия целостного подхода к системе государственного финансового контроля отдельные элементы экономической системы подвергаются контролю неоднократно, другие – остаются вне контроля. В частности, сегодня не достаточно осуществляется контроль большинства финансовых институтов, а именно акционерных обществ, крупных компаний и др.

    Следующий блок проблем связан с несовершенством законодательной базы. В настоящее время многие аспекты осуществления контроля за использованием бюджетных средств не находят должного отражения в нормативных правовых документах. Как уже было отмечены выше, в республике контроль за исполнением республиканского и местных бюджетов разделен на внешний и внутренний контроль. Однако все еще нет четкого законодательного разграничения функций и полномочий государственных органов, осуществляющих внешний и внутренний контроль, что приводит к усилению элементов дублирования данных органов и снижает эффективность всей системы государственного финансового контроля.

    Кроме того, не все практические аспекты  осуществления контроля за использованием бюджетных средств отрегулированы законодательством. К примеру, в  законодательстве республики не закреплены конкретные виды нарушений бюджетного законодательства, отсутствует действенный механизм реализации решений, принятых по результатам контрольных мероприятий, законодательно не установлены сроки реализации данных решений, отсутствуют эффективные правовые механизмы по установлению ответственности за данные нарушения. К примеру, сегодня за нецелевое использование бюджетных средств наказываются учреждения и организации, а не конкретные лица, допустившие данное нарушение. Поэтому нами инициировано внесение изменений и дополнений в административный и уголовный кодексы по установлению ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

       Существуют также проблемы методологического обеспечения контрольной деятельности. Контрольная деятельность – очень сложная и многогранная функция государства, которая не может осуществляться качественно без соответствующего методологического обеспечения. В частности, методологически не проработаны такие вопросы, как четкое определение понятий «контроль», «ревизия», «проверка», «объект контроля» и др. Сильно разняться подходы различных органов к осуществлению контроля за использованием бюджетных средств.  Наиболее остро стоит проблема методологического обеспечения контроля эффективности – нового направления деятельности контролирующих органов. Вместе с тем, сегодня значение контроля эффективности, определяющего экономический и социальный эффект от расходования средств государства, все больше возрастает. Здесь же я хотел бы отметить проблему, связанную с недооценкой многими контролирующими органами аналитической функции.

    В настоящее время большинством контролирующих органов глубоко не анализируются  результаты контрольных мероприятий, не изучаются причинно-следственные вопросы выявляемых нарушений. Я  хочу особо подчеркнуть, что наряду с выявлением нарушений мы должны стремиться (количественный результат) к предотвращению нарушений в налогово-бюджетной сфере (качественный результат).

    Особого внимания требует проблема отсутствия координации в работе различных органов контроля, которая приводит к дублированию и параллелизму контрольных мероприятий. Не проработан вопрос обмена информацией о планах контрольных мероприятий и отчетности о проведенных контрольных мероприятиях, устранении выявленных нарушений. На наш взгляд, низкая результативность взаимодействия органов финансового контроля обусловлена именно отсутствием координации государственной контрольной деятельности. Отлаженная координация, в свою очередь, позволяет разрабатывать концептуальные и стратегические документы, реализация которых повышает эффективность всей системы государственного финансового контроля в республике, исключать элементы дублирования контрольных мероприятий, проводимых различными органами контроля, а также проводить комплексные контрольные мероприятия и значительно сократить число узковедомственных контролей на одних и тех же объектах контроля. [29]

    Важнейшей проблемой для финансового контроля в настоящее время остается несовершенство бухгалтерского учета и финансовой отчетности, что негативно сказывается на налоговом администрировании и не обеспечивает полную мобилизацию налогов, сборов и других платежей в бюджет. Думаю, что выражу общее мнение государственных органов финансового контроля о том, что приходится зачастую сталкиваться с искажениями данных и недостоверностью отчетность. Таким образом, сегодня актуальна задача создания целостной системы нормативного, методологического и информационного обеспечения бухгалтерского учета в республике.

    Проблема кадрового обеспечения государственного финансового контроля поднимается нами не в первый раз, так как она наиболее остро стоит в Счетном комитете, аппарат которого насчитывает 40 человек. В других государственных органах финансового контроля также существует проблема нехватки квалифицированных кадров. Положение с кадровым обеспечением усугубляется отсутствием системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников контролирующих органов.

    Представленные  Вашему мнению проблемы мы хотели бы завершить проблемой низкой активности государственных органов финансового контроля в налаживании и расширении международного сотрудничества. В настоящее время органы финансового контроля большинства стран мира активно и плодотворно сотрудничают. При этом международное сотрудничество в сфере финансового контроля сегодня не ограничивается обменом информацией, проведением семинаров и конференций. В настоящее время растет число совместных и параллельных проверок, которые решают проблемы межгосударственного масштаба.  Также хотелось бы отметить, что конкретно Счетный комитет в рамках своих полномочий делает для решения отмеченных проблем.  В текущем году принимается активное участие в рабочей группе по рассмотрению проекта Бюджетного Кодекса Республики Казахстан в части осуществления государственного финансового контроля. В частности, прорабатываются вопросы четкого определения основных понятий (внешний контроль, внутренний контроль, объект контроля и т.д.), инициировано добавление раздела об установлении ответственности за нарушения бюджетного законодательства и соответствующее внесение изменений и дополнений в части установления и усиления ответственности, исходя из принципа адресности и неотвратимости наказания и др. Разработаны и утверждены стандарты контроля, правила планирования, проведения контрольных мероприятий и оформления заключения и постановления Счетного комитета. Предстоит работа по разработке методических рекомендаций по проведению контроля на соответствие, контроля финансовой отчетности, контроля эффективности и контроля качества.