Дипломатическая служба

В.М.Матвеев, доктор истор. наук, проф. (глава 6.3); Е.В.Охотский доктор социол. наук, проф., зав. кафедрой государственного управления и права МГИМО(У), (главы 1.3, 4.3, 3.2 в соавторстве); А.А.Ранних, доц. кафедры дипломатии, Чрезвычайный и Полномочный Посол (глава 3.3); О.П.Селянинов, канд. истор. наук, проф. кафедры дипломатии МГИМО(У), Чрезвычайный и Полномочный Посол (главы 1.2, 2.1, 2.3); В.П.Терехов, канд. истор. наук, проф., Чрезвычайный и Полномочный Посол (глава 6.4); А.В.Торкунов, ректор МГИМО(У), доктор полит. наук, проф., Чрезвычайный и Полномочный Посол (введение); А.Л.Федотов, Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации, зам. Министра иностранных дел Российской Федерации, (главы 3.1, 4.1, 6.1); А.В.Яковенко, доктор юрид. наук, начальник Департамента печати и информации МИД России, Чрезвычайный и Полномочный Посол (глава 5.4).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Раздел I

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА

КАК ВИД ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ:

ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

 

Дипломатическая служба уже давно выделилась в особый вид профессиональной деятельности. Изучение основных этапов ее становления не может обойти стороной вопросы о том, что же следует считать историческим рубежом, знаменующим ее появление, какова сущность принципов и закономерностей ее функционирования, каковы исторические тенденции развития и влияния на международные отношения. При этом следует учитывать, что процесс становления профессиональной дипломатической службы необходимо рассматривать в контексте развития отечественной и мировой дипломатии в целом. Ведь именно профессиональную государственную дипломатическую службу можно считать одним из примеров «глобализации ante litteram».

 

 

 

 

Глава 1.1.

ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ

РОССИЙСКОЙ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ

 

 

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ

 

ДИПЛОМАТИЯ — совокупность средств, приемов и методов достижения внешнеполитических целей государства; система взаимоотношений между суверенными государствами, основанная на взаимном обмене постоянными дипломатическими представителями, воплощающими суверенитет своего правителя.

ПОСОЛЬСКИЙ ПРИКАЗ — центральное правительственное учреждение России середины XVI — начала XVIII в., ведавшее сношениями с иностранными государствами.

СКРЕПА — обязательная подпись под законами, высочайшими указами и международными договорами

КАМЕРАЛИСТИКА — система обучения административной карьере.

 

Дипломатическая служба в системе государственного управления сформировалась в определенное время (эпоха Возрождения) и в определенном месте (итальянские города-государства). Именно здесь появились первые постоянные дипломатические представительства. Милан и Мантуя в 1375 г. обменялись послами-резидентами, чтобы лучше согласовывать свои действия против Вероны. В дальнейшем подобные представительства все чаще осуществляются на взаимной и регулярной основе, сначала между итальянскими государствами, а затем и другими странами.

С течением времени такие организационные формы восприняли другие страны, каждая из которых внесла в дипломатическую службу свои черты, характеризующие культуру и особенности национальной дипломатии. Но общим для всех внешнеполитических служб было:

• наличие государственных внешнеполитических канцелярий;
• формирование класса оплачиваемых из государственной казны чиновников, профессионально занимающихся обеспечением внешнеполитической деятельности государства;
• распространение системы взаимных постоянных дипломатических представительств;
• появление особого типа дипломатической корреспонденции и дипломатических архивов.

Важным моментом в становлении дипломатической системы стала так называемая «папская революция» начала XI в., положившая начало четкому разделению светских и церковных функций. Утверждение светского начала в ренессансном миропонимании проложило путь новому порядку властвования, в котором на суверенитет, то есть верховную власть, претендует не только папа римский и император Священной Римской империи, но и множество светских правителей. Естественно, что в таких условиях каждый король тщательно заботился, чтобы его представления о собственном статусе были признаны не только при его дворе, но и при дворах других коронованных особ. Таким образом, королевский посол в новой дипломатической системе выступал в роли герольда королевского суверенитета.

Параллельно складывается система международных отношений, основанная на принципах равновесия. В XVI—XVII вв. поиск равновесия становится основным содержанием внешней политики практически всех ведущих европейских государств. Соблюдение равновесия требовало гибких коалиций и союзов, достоверного знания о намерениях и возможностях правителей и их государств. Осуществление подобной политики могла обеспечить лишь хорошо развитая, профессионально организованная система взаимных и постоянных дипломатических представительств, руководимых из центра соответствующими канцеляриями. Такая система впервые сложилась в Италии.

Политика равновесия таким образом, с одной стороны, стимулировала появление организованной и постоянной дипломатической службы, а с другой стороны, именно эффективная дипломатия сделала возможным осуществление политики равновесия.

 

 

1. Зарождение  российской дипломатии

и дипломатической службы

 

Становление профессиональной дипломатической службы в России происходило по мере расширения и укрепления централизованного государства. Исторические рамки этого процесса охватывают XV—XVII вв. и в целом совпадают с общеевропейскими. С возвышением Московского княжества особое место заняла Боярская дума, состоявшая из представителей феодальной знати. С XV в. она превратилась в постоянный совещательный орган. Это отражено в потоке дипломатических документов, появившихся во времена правления Ивана III (1462—1505). Прием иностранных дипломатов, ведение переговоров, составление документации по посольским делам — все находилось в ведении Боярской думы.

По мере централизации власти Боярская дума стала мешать государю проводить самодержавную внешнюю политику. Поэтому в правление Василия III возник частный совет государя, своего рода кабинет, состоявший из доверенных лиц царя — Ближняя дума. Она готовила решения и выносила их на утверждение Боярской думы. Именно «ближние думцы» чаще всего упоминаются как личные представители царя во время переговоров с иноземными дипломатами. Этот обычай сохранялся и в XVII в. Глава дипломатического ведомства боярин А.Л.Ордин-Нащекин писал царю Алексею Михайловичу (1645—1676): «В Московском государстве искони, как и во всех государствах, посольские дела ведают люди тайной Ближней думы»1.

Кроме Боярской и Ближней думы существовало и другое учреждение, которое в своей деятельности соприкасалось с посольскими делами — это Казна. В XV — начале XVI в. Казенный двор, располагавшийся на территории Московского Кремля, был одним из первых учреждений по внешним связям и одновременно хранилищем дипломатических документов. Здесь бояре и казначеи принимали послов.

С XV — первой половины XVI в. в дипломатических сношениях России отмечено участие представителей нового сословия — дьяков и их помощников — подьячих. С 80-х годов XV в. документы говорят о выделении категории посольских дьяков2. Они присутствовали на приемах, выступали с речами от имени великого князя, записывали ход переговоров. Дьяки принимали грамоты от иностранных послов, были постоянными членами «ответных» комиссий, нередко сами выезжали за границу в составе посольства. При их участии писались наказы, они же ведали дипломатической документацией. Дворцовые дьяки занимались размещением и устройством иностранных дипломатов.

По мере расширения функций центральной власти появляются новые учреждения — приказы — структуры, аналогичные итальянским «канцеляриям». Возникновение приказа по внешним делам — Посольского приказа, большинство историков относят к периоду правления Ивана IV (1533—1584). Посольский приказ обладал обширными полномочиями, помимо внешних сношений, ведал иностранными купцами, занимался выкупом и обменом пленных, управлял рядом территорий, заведовал почтой, сбором таможенных и других налогов. Такие обширные функции затрудняли работу посольского приказа, вызывали определенное недовольство. Не случайно Ордин-Нащекин (1667—1671) сокрушался, что они «мешают посольские дела с кабацкими»3.

Службу в Посольском приказе несли дьяки и их помощники — подьячие. Служащие располагались по карьерной лестнице, ведущей от подьячих («молодых», «средних» и «старых») к дьякам. «Старые» подьячие, как правило, возглавляли появившиеся в приказе территориальные отделы — повытья. Три повытья занимались сношениями со странами Европы, два — с азиатскими государствами. Дьяки принимали привезенные послами грамоты; вели предварительные переговоры; присутствовали на приемах иностранных дипломатов; проверяли проекты ответных грамот; составляли наказы послам и приставам, направляемым для встречи иностранных послов. Они же возглавляли посольства. В XVII в. учреждаются первые постоянные дипломатические представительства России в Швеции (1634) и Речи Посполитой (1673).

Параллельно складывалась и система рангирования дипломатов. С XVI в. в документах упоминаются:

великие послы — аналог чрезвычайного и полномочного посла;

легкие послы — аналог чрезвычайного и полномочного посланника;

посланники — аналог полномочного посланника;

посланные — посланник с одноразовым поручением;

посланцы — скорые курьеры;

гонцы — курьеры с чрезвычайным поручением.

С самого начала в Посольском приказе на высоком уровне находился отдел переводов. Устные переводы осуществляли толмачи, письменные — переводчики. Часто их набирали из иностранцев, находящихся на российской службе, или побывавших в плену русских. В конце XVII в. 15 переводчиков и 50 толмачей осуществляли переводы с латыни, итальянского, польского, волошского, английского, немецкого, шведского, голландского, греческого, татарского, персидского, фарси, арабского, турецкого и грузинского языков.

Нередко для изучения иностранных языков и приобретения навыков дипломатического этикета выходцев из боярских семей посылали на выучку за границу. Это заложило достаточно прочные основы системы подготовки дипломатических кадров. Характеризуя положение в этой сфере, английский исследователь Р.Лэнгхорн отмечает, что в XVIII в. «только в России, где существовала мощная переводческая служба, вопрос о подготовке дипломатических кадров был поставлен на широкую государственную ногу»4. Даже форма одежды дипломатов и дипломатических служащих стала соответствовать европейскому стандарту.

В России появляются все виды дипломатической документации: верющие (верительные) грамоты — документ, удостоверяющий представительный характер дипломата и аккредитующий его в иностранном государстве опасные грамоты, обеспечивающие свободный выезд и въезд посольства; ответные грамоты — документ, вручаемый иностранным послам при их отбытии из страны пребывания; наказы, постатейно разъясняющие статус, цель и задачи посольства, предписывающие сбор необходимой информации, дающие возможные варианты ответов на вопросы и речей; посольские отчеты — статейные списки, в которых всесторонне анализируются и подводятся итоги работы посольства по каждой статье наказа.

Особое место в российской дипломатии принадлежит архивному делу. Регулярная систематизация дипломатических документов проводится с начала XVI в. Наиболее распространенной формой фиксирования дипломатической информации стали столбцы — скрепленные подписью должностного лица, подклеенные одна к другой по вертикали полосы бумаги, и посольские книги — переписанные в специальные тетради близкие по темам посольские документы. Документы систематизировались по годам, странам и регионам, хранились в бархатных, дубовых и окованных ящиках, осиновых коробах и холщовых мешках.

Посольский приказ постепенно превращается в один из ведущих центров культурной жизни государства: становится инициатором написания официальной истории России; выписывает целый ряд иностранных изданий; снабжает Европу информацией о происходящих в России событиях и получает взамен соответствующие материалы из других стран. Примечательным явлением стали «Куранты» — специальный информационный выпуск Посольского приказа для царя и Думы. В «Курантах» содержались сведения о военных и политических событиях в других странах, о межгосударственных переговорах. Информацию поставляли русские и иностранные дипломаты, купцы, монахи, переселенцы.

Таким образом, в деле организации профессиональной дипломатической службы, Россия не только не отставала от Запада, но и по ряду показателей опережала многие западные страны. Тем не менее формирование того, что мы сейчас называем дипломатической службой, а именно — государственной службы внешних сношений и системы постоянных дипломатических представительств России в других странах произошло лишь во времена правления Петра I.

 

 

2. Дипломатическая  реформа Петра I:

переход к европейской модели дипломатической службы

 

Прежде всего следует иметь в виду, что до Петра I в России и Западной Европе существовали, несмотря на внешнее сходство, принципиально разные модели профессиональной дипломатической службы. Западная модель функционировала в условиях секуляризации, светского государственного устройства. Модель же допетровской дипломатической службы базировалась на «симфонии» светской и церковной властей. В условиях такой «симфонии» митрополиты православной русской церкви и подчиненный им клир были ближайшими советниками русских правителей по международным делам, оказывали существенное влияние на внешнеполитический курс государства.

В рамках «симфонии» не могла не ощущаться универсальность христианского сознания. Россия того времени была больше озабочена поиском царства «вечного», чем созданием сильного суверенного государства. Это отражалось и на идеологии, формах и методах средневековой российской дипломатии. Цели русской дипломатии в основном ограничивались наблюдением за сношениями с заграницей. Поощрение этих сношений, их развитие и стимулирование не приветствовались ни церковью, ни русскими правителями. Дипломатические отношения устанавливались лишь после тщательной проверки их «необходимости» с точки зрения религиозных идеалов.

Только с приходом к власти Петра I утверждается понимание дипломатии как системы взаимоотношений между суверенными государствами, основанной на взаимном обмене постоянными дипломатическими представителями, воплощающими суверенитет своего правителя. Петр I радикально реформирует государственную власть и государеву службу, осуществляет секуляризацию государственного устройства, подчиняет церковь государственному Синоду, переходит на принципы господствующей в то время в Европе концепции дипломатической системы. Все это позволило включить страну в европейскую дипломатическую систему, превратить Россию в активный фактор европейского равновесия.