Дипломатическая служба

Радикальные реформы Петра I сводились к целому ряду нововведений:

• громоздкий административно-государственный аппарат был заменен более компактной и эффективной администрацией;
• Боярскую Думу сменил административный Сенат;
• был упразднен сословный принцип формирования центральной власти, в большей степени начал действовать принцип профессиональной пригодности. В практику вводится «Табель о рангах»;
• европеизируется система рангирования дипломатических служащих,   появляются   полномочные   и   чрезвычайные послы, чрезвычайные посланники, министры, резиденты, агенты;
• обязательно взаимное информирование русских представительств за рубежом о важнейших военных и политических событиях, переговорах, соглашениях.

Проводились и другие преобразования. Вскоре после вступления в Северную войну, например, Посольский приказ Петр I преобразовал в особую дипломатическую канцелярию — Посольскую походную канцелярию. Новшество заключалось в том, что ведение всех внешнеполитических дел царь, находясь в походе, брал на себя.

Окончательное устройство Коллегии иностранных дел России последовало только в 1720 г. на основе «Определения Коллегии иностранных дел». Этот документ а) регламентировал подбор кадров; б) определял структуру учреждения; в) уточнял функции и компетенции должностных лиц. Руководство ведомством осуществлялось на коллегиальных началах. Первым президентом Коллегии иностранных дел России был назначен Гаврила Иванович Головкин. Члены коллегии назначались Сенатом. В центральном аппарате коллегии помимо обслуживающего персонала, работало 142 человека. За рубежом находилось 78 человек — послы, министры, агенты, консулы, секретари, копиисты, переводчики, ученики, а также священники. Чины служителям Коллегии иностранных дел присваивал Сенат. Все чиновники приносили присягу на верность царю и Отечеству.

Структура коллегии выглядела следующим образом:

Присутствие — орган, принимавший окончательные решения. Присутствие состояло из восьми членов Коллегии во главе с президентом и его заместителем, собиралось на свои заседания, по крайней мере, четыре раза в неделю;

Канцелярия — исполнительный орган, состоявший из двух отделений: секретного, непосредственно занимавшегося вопросами внешней политики, и административно-финансового.

По мере совершенствования центрального внешнеполитического ведомства учреждаются новые постоянные российские дипломатические и консульские представительства:

• дипломатические миссии появляются в Австрии, Англии, Голландии, Испании, Дании, Гамбурге, Польше, Пруссии, Меклен-бурге, Турции, Франции, Швеции;
• консульства располагаются в Бордо (Франция) и Кадисе (Испания);
• дипломатические агенты и аудиторы направляются в Амстердам (Голландия), Данциг (ныне Гданьск), Брауншвейг (Германия);
• временные миссии направляются в Китай и Бухару;
• специальный представитель назначается при калмыцких ханах.

Проведенные реформы способствовали включению России в европейскую дипломатическую систему, существенно повысили действенность дипломатической службы и авторитет России на международной арене.

В целом же (при всем рационализме и разумности новых структур государственной администрации петровской России) эффективность политического механизма России оставалась невысокой. В значительной степени это определялось недостаточным уровнем квалификации дипломатических служащих. Не случайно Петр I стремился к внедрению в государственную службу России элементов камералистики, которая к тому времени получила достаточно широкое распространение в ряде западных стран. Положительным примером служил опыт Пруссии и Австрии, где камералистика, как система обучения административной карьере, уже заняла прочное место. От кандидата на должность в обязательном порядке требовались сдача экзамена и прохождение соответствующей стажировки (практики). Чиновники получали регулярное жалование с доплатой за выслугу лет и пенсии. Благодаря камералистике в короткий срок в этих странах появился слой достаточно образованных, профессионально подготовленных и относительно честных государственных служащих. Естественно, что этот опыт не мог не заинтересовать Россию.

Статус и карьерное продвижение государственных чиновников стали определяться «Табелью о рангах». Хотя по-прежнему все важнейшие посты в дипломатическом аппарате замещались представителями потомственных и личных дворян. Для дворянских детей предусматривалось обязательное школьное образование. Многих талантливых молодых людей направляли за границу для дальнейшего обучения. Причем не только в европейские страны, но и в страны Востока для изучения турецкого, персидского и арабского языков.

При поступлении на работу в Коллегию иностранных дел необходимо было сдать, как сейчас говорят, специальный квалификационный экзамен. Это правило соблюдалось достаточно строго: дипломатия стала рассматриваться не только как искусство, но и как наука, требующая особых знаний, умений и навыков. В результате Россия смогла сформировать достаточно эффективный административный аппарат системы дипломатической службы. Все свое время и силы чиновники внешнеполитического ведомства отдавали службе, жили в основном на жалованье. Причем размеры оклада зависели от ранга, должности, выслуги лет, образования. В большинстве своем они не имели крепостных крестьян, в лучшем случае владели небольшими имениями.

Известный дипломат того времени А.И.Остерман анализируя сильные и слабые стороны сложившейся российской системы дипломатической службы, в своих предложениях по усовершенствованию деятельности Коллегии иностранных дел настаивал на необходимости отбора к иностранным делам людей только из а) знатных и честных домов, «дабы они другим служили примером ревностной службы»; б) из «доброго житья» «дабы от скудости ни в какое погрешение не впали»; в) из знакомых с политическими науками «дабы, имея постоянно дело с иностранными министрами, не имели стыда перед ними, чисто и честно себя держали». Это должны быть умные и соответствующим образом обученные люди, на которых можно положиться. Только от таких служащих, а не от иностранцев, писал он, можно ожидать «верности и большего трудолюбия».

Такую позицию разделяли многие — роль профессионализма и высокой воспитанности на дипломатической службе трудно оспаривать. Тем не менее, на практике ситуация складывалась не всегда так. Например, среди 135 чиновников аппарата Коллегии иностранных дел насчитывалось 40 представителей разных национальностей и иностранных подданных — немцы, французы, итальянцы, поляки, турки, грузины, лифляндцы, эстляндцы, калмыки и др. Такое положение сохранялось на протяжении всей второй половины XVIII в. Нуждаясь в людях, хорошо знающих иностранные языки, правительство набирало на службу иноземцев, следуя в этом отношении старой практике Посольского приказа.

3. Дипломатическая  служба в послепетровские времена

После Петра I сфера деятельности русского Посольского приказа была значительно сужена. Уже к началу 20-х годов в его компетенции остались: а) архивные дела, причем известной давности, ибо все текущие дела, а также наиболее важные документы и книги, необходимые для оперативной работы переводились в Петербург; б) некоторые финансовые дела; в) курирование калмыцких и малороссийских дел; г) прием иностранных духовных лиц. О своей деятельности Приказ должен был еженедельно докладывать в столичную Коллегию. В 1726 г. Екатерина I учредила состоящий из преданных ей людей Тайный совет. Главы иностранной и военных коллегий вошли в его состав. Совет стал играть определяющую роль в выработке и проведении внешнеполитического курса. Коллегия иностранных дел по сути превратилась в исполнительную канцелярию при нем.

Такая тенденция реформирования российского дипломатического протокола была не случайной. Во второй половине XVIII в. в Европе все более отчетливо проявлялось стремление монархов к единоличному правлению. Со временем (особенно в период правления Екатерины II) укрепление абсолютизма привело к ломке многих структур центрального аппарата государственной власти, ликвидации многих коллегий. В исключительном положении оказались только коллегия иностранных дел. Екатерина II ревностно относилась к этому ведомству, всячески стремилась поднять его статус и авторитет до европейского уровня. Число служащих коллегии во второй половине XVIII в. достигло 230 человек. В январе 1779 г. был издан указ, определивший штат коллегии иностранных дел, оклады президента (канцлера) и вице-президента (вице-канцлера). Число переводчиков, протоколистов и прочих канцелярских чинов и служителей в штате не оговаривалось. На них выделялась определенная сумма «для найма потребного числа людей», оклады которым предлагалось определять «соразмерно трудам и способностям каждого, равно как и из остатков ее делать им награждение за отменное прилежание и успехи в знании, для них нужном, приобретаемые».

Одновременно со штатом центрального аппарата был утвержден штат загранучреждений. Как правило, он был небольшим — 2—3 человека. В обязательном порядке в них входили глава представительства и его секретари.

Звание посла было присвоено лишь русскому представителю в Варшаве. Большинство же русских представителей за границей именовались министрами второго ранга. Некоторые представители назывались министрами-резидентами. Министры второго ранга и министры-резиденты осуществляли представительские и политические функции. К министрам были приравнены также генеральные консулы, следившие за соблюдением интересов российских купцов и за развитием торговых отношений. Надлежащее исполнение функций послов, министров и генеральных консулов обеспечивали специально подготовленные люди — представители правящего сословия, получившие необходимые знания в области внешних сношений.

Императрица, настаивала на соблюдении коллегиального порядка решения дел в коллегии иностранных дел. Доклады, как правило, составлялись руководством коллегии по наиболее важным вопросам внешней политики. Авторами доношений (донесений) были российские представители за границей, они же составляли периодические реляции — отчеты о деятельности своего представительства. Сообщения и указы касались внутриведомственных вопросов. В эти же годы большое внимание стало уделяться дипломатическому протоколу и этикету, вопросам дипломатической тайны. Императрица требовала, чтобы, кроме «министров департамента иностранных дел, никто из прочих членов Коллегии не ходил в дома чужестранных министров, не имел с ними разговоров о делах, никого из них в своем доме не принимал и ни под каким видом не вел с ними переписки или пересылки»5.

После присоединения в 1783 г. Крыма к России было положено начало институту консульств. В Средиземноморье и во многих странах Европы вскоре возникает довольно развитая сеть российских генеральных консульств, консульств, вице-консульств. Их возглавляли наиболее уважаемые дипломаты, квалифицированные и высокопоставленные служащие Коллегии иностранных дел. Причем главами консульств могли быть не только русские, но и иностранные подданные.

Дипломатическому и консульскому представителю в то время было непросто поддерживать связь со своим правительством. Обычно писались реляции на высочайшее имя и депеши канцлеру или вице-канцлеру. Реляции были, как правило, лаконичными, депеши более пространными, освещались не только политические, но и культурные, экономические события. Из центра за границу направлялись высочайшие рескрипты и предписания канцлера и вице-канцлера. Послу при отправлении к месту назначения давалась подробная инструкция. В центр из-за рубежа поступали также донесения тайных агентов и неофициальных представителей — купцов и путешественников.

Конец XVIII — начало XIX в. в Европе характеризовались распространением новой наполеоновской модели государственного администрирования. Ей были присущи многие черты военной организации: максимальная централизация, единоначалие, суровая дисциплина, строжайшая ответственность чиновников. Одновременно новая административная система отличалась предельной рациональностью, логичностью структуры, конкурсной системой приема на государственную службу.

Наполеоновские реформы затронули и государственную службу России. Прежде всего был осуществлен переход от системы коллегий к системе министерств. Ведущим принципом служебных отношений стал принцип единоначалия. 8 сентября 1802 г. Александр I издал Манифест об учреждении должностей министров. Коллегии, в том числе и Коллегия иностранных дел, были расписаны между министрами, при которых для сношения с коллегиями были учреждены соответствующие канцелярии. Сейчас такие канцелярии называют аппаратами министров.

Немало внимания уделялось кадровому составу руководителей дипломатических представительств за рубежом. По штатному расписанию 1800 г. послы назначались в Вену, Стокгольм; посланники в Берлин, Лондон, Копенгаген, Мюнхен, Лиссабон, Неаполь, Турин, Константинополь6. Вместо министров и резидентов в Дрезден и Гамбург были назначены поверенные в делах, в Данциг и Венецию — генеральные консулы.

Административную реформу того времени завершило разработанное в 1811 г. М.М.Сперанским «Общее учреждение министерств». Теперь единоначалие окончательно становилось основой организационного принципа деятельности министерства; устанавливалось единообразие структуры, делопроизводства и отчетности министерства; учреждалась строгая подчиненность всех подразделений министерства по вертикали; назначение министра и его заместителя (товарища министра) производилось самим монархом.

Роль Коллегии иностранных дел в такой системе администрирования объективно стала сходить на нет. В 1832 г. по именному указу Николая I «Об образовании министерства иностранных дел» коллегия была официально упразднена и превращена в структурное подразделение внешнеполитического ведомства. Поступающие на службу в Министерство иностранных дел зачислялись по высочайшему указу. С них бралась подписка о неразглашении тайн иностранных дел, о выполнении требования «не ходить на дворы к чужестранным министрам и никакого с ними обхождения и компании не иметь». Нарушившему установленный порядок грозило не только отрешение от дел, но и «взыскание по всей строгости закона».

Во второй половине XIX в. преобразования в системе высших и центральных органов власти были продолжены. Нововведения коснулись и Министерства иностранных дел, возглавляемого с 1856 по 1882 г. князем А.М.Горчаковым. Под его руководством министерство было освобождено от ряда несвойственных ему функций цензуры политических публикаций, управления окраинами империи, церемониальных дел. Развитие международных связей в политической и экономической сферах требовало значительного расширения сети зарубежных представительств. К началу 90-х годов XIX в. за границей функционировало 6 посольств и 26 миссий, 25 генеральных консульств, 86 консульств и вице-консульств Российской империи.