Государственный орган как сложное правовое явление

Кроме того, отмечается тот факт, что органы государственной власти - часть государственных органов наряду с государственными органами, не обладающими признаками органов государственной власти.

М.Б. Смоленский, М.В. Мархгейм, Е.Е. Тонков также указывают на то, что следует отличать государственные органы и органы государственной власти, поскольку государственно-властными полномочиями обладают не все государственные органы, а только органы государственной власти.

М.В.Баглай раскрывает понятие органов государственной власти посредством выделения следующих признаков:

• каждый орган государственной власти создается в соответствии с установленным конституцией, законами или другими правовыми актами порядком, что исключает возможность произвольного нагромождения органов власти;
• орган государственной власти наделен властными полномочиями, т.е. его решения имеют обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства;
• деятельность органов государственной власти осуществляется в формах и методами, установленными правовыми актами.

Таким образом, М.В. Баглай не выделяет и не рассматривает отдельно понятие государственного органа, однако отмечает, что «в Конституции РФ наряду с наиболее часто применяемым термином «орган государственной власти» встречается термин «государственный орган» (ст. ст. 33, 120).

Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин делают вывод, что государственный орган является гражданином или коллективом граждан, которые наделены государственно-властными полномочиями - уполномочены государством на осуществление его задач и функций и действуют в установленном государством порядке. Г.В.Атаманчук формулирует дефиницию государственного органа как «единичную структуру власти, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций». М.И. Байтин придерживается точки зрения, согласно которой орган государства - это юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенных государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства5.

Авакьян С.А. дает следующее определение: «Государственным органом являются группа (коллектив) граждан или один гражданин, которым поручено осуществление задач и функций государства; орган образован надлежащим образом, определенным конституцией или законом, наделен соответствующими полномочиями, действует в установленном законодательством порядке, принимает необходимые правовые акты и несет ответственность за свою деятельность пред народом и государством». С.С.Алексеев определяет государственный орган как «звено (элемент) механизма государства, участвующее в осуществлении функций государства и наделенное для этого властными полномочиями6.

М.Н.Марченко государственный орган рассматривается как «относительно самостоятельное, структурно обособленное звено государственного аппарата, создаваемое государством в целях осуществления строго определенного вида государственной деятельности, наделенное соответствующей компетенцией и опирающееся в процессе реализации своих полномочий на организационную, материальную и принудительную силу государства»7.

Краткий анализ современных представлений о понятиях «орган государственной власти» и «государственный орган» позволяет сделать вывод, что некоторыми учеными не делается различий между органами государственной власти и государственными органами, вместе с тем проблема такого соотношения имеет место8.

В целом, исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что государственным органам присущи следующие признаки:

• государственный орган наделен властными полномочиями, т.е. юридически закрепленными возможностями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию. Обладание властными полномочиями – важнейший признак государственного органа.
• имеет право издавать обязательные к исполнению акты (нормативные правовые и правоприменительные);
• вправе применять принуждение в случаях и в объеме, устанавливаемых в законодательном порядке;
• действует от имени государства;
• каждый государственный орган сообразно своей компетенции, выполняет свойственные ему функции. Механизм государства действует через отдельные государственные органы: функции государства в целом осуществляются посредством функций отдельных государственных органов. Государственный орган, выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует в реализации различных функций государства, используя для этого соответствующие формы и методы9.
• государственные органы предполагают юридически четко регламентированный порядок их создания, преобразования и ликвидации;
• важным признаком государственного органа является особый, установленный действующим законодательством порядок его деятельности. Отступить от этого порядка орган государства не вправе10;
• у каждого государственного органа имеется юридически закрепленная организационная структура11;
• для осуществления своей компетенции государственный орган наделяется определенными материальными средствами. Имеет в пользовании здание, организационную технику, транспортные средства, расчетный счет в банке и необходимые денежные ресурсы. В процессе реализации имущественных прав государственный орган выступает в качестве юридического лица, т.е. может отвечать по своим обязательствам вверенным ему имуществом, а также от своего имени приобретать и осуществлять имущественные отношения, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде12;
• государственный орган наделен определенной экономической и организационной обособленностью и самостоятельностью13;
• является легальным институтом, так как формируется и действует на основе соответствующих юридических документов (конституции, закона, подзаконного акта);
• состоит из государственных служащих и соответствующих структурных подразделений (отделы, управления, аппарат, канцелярии и пр.), скрепленных единством целей, ради достижения которых образованы;
• осуществляют свою компетенцию тремя способами: путем принятия нормативных актов (предписаний общего характера); путем принятия правоприменительных актов (предписаний индивидуального характера); путем конкретно-организационной деятельности;
• выступает легитимным институтом, поскольку его авторитет и властные полномочия добровольно или вынужденно признаются большинством людей;
• осуществляет свою деятельность на определенной территории (имеет территориальный масштаб деятельности) 14.

Только в совокупности все перечисленные признаки дают представление о таком понятии, как «государственный орган». Общие признаки, присущие всем государственным органам, не исключают того, что существуют специфические черты и особенности в порядке образования, структуре, характере деятельности конкретного государственного органа, обусловленные его местом и ролью в системе органов государственной власти. Данное обстоятельство делает целесообразным классификацию органов государства.

1.2. Классификация государственных  органов

При всем многообразии органов государства их можно определенным образом классифицировать. В основу классификации могут быть положены разные основания.

По источнику формирования органы государственной власти делятся на первичные и производные.

К первичным органам государства относятся представительные учреждения (учредительное собрание, парламент), образуемые непосредственно в результате выборов. Сюда же может быть отнесен и глава государства (президент), если он избирается непосредственно населением.

К производным (или вторичным) государственным органам относятся органы, образуемые органами государственной власти. Таковы, например, органы исполнительной власти (правительства, министерства и т.д.). Круг их полномочий, как правило, четко определен и закреплен в нормативных правовых актах об этих органах (статутных законах, положениях), а деятельность носит в основном подотчетный характер. К этой же категории можно причислить органы правосудия15.

По характеру осуществляемых полномочий государственные органы подразделяются на следующие:

• институт главы государства (президент, монарх);
• органы законодательной власти (парламент, конгресс и д.р.);
• органы исполнительной власти (правительство, органы исполнительной власти субъектов);
• судебные органы;
• надзорно-контрольные органы (прокуратура, таможенный комитет и т.д.) 16.

По объему властных полномочий органы государства классифицируются на высшие и местные. Правда, не все местные органы являются государственными (например, органы местного самоуправления). Высшие органы государства наиболее полно олицетворяют государственную власть, распространяющуюся на территорию всего государства. Местные органы государства функционируют в административно-территориальных единицах (графствах, округах, коммунах, уездах, провинциях и др.), их полномочия распространяются только на эти регионы17.

По процедуре принятия решений различают коллегиальные и единоначальные органы. В первом случае решения принимаются большинством голосов правомочных принимать такие решения должностных лиц органа, во втором - решение принимает единолично руководитель органа и он же несет за него персональную ответственность18.

По срокам полномочий – на постоянные, которые создаются без ограничения срока действия (например, прокуратура, милиция, суд) и временные, которые создаются для достижения краткосрочных целей (временная администрация в условиях режима чрезвычайного положения)19.

По широте компетенции выделяются органы государства общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции правомочны решать широкий круг вопросов. Например, правительство, исполняя законы, активно участвует в осуществлении всех функций государства. Органы специальной (отраслевой) компетенции специализируются на выполнении какой-то, одной функции, одного вида деятельности (министерство финансов, министерство юстиции)20.

По характеру подчиненности - на органы исключительно «вертикального» подчинения (прокуратура, суд и т.д.) и органы «двойного» или «вертикально-горизонтального» подчинения (милиция, государственные банки и т.д.).

По правовым формам деятельности – на правотворческие, правоприменительные и правоохранительные21.

По структуре или способу организации государственные органы можно поделить на простые (не имеют внутреннего подразделения, например, нотариат) и сложные (обладают соответствующей структурой организации, например, министерства)22.

Наиболее универсальной считается классификация по принципу разделения властей, т.е. деление органов государства на законодательные (обобщающее название – парламенты), исполнительные (правительства, министерства, службы, комитеты, администрации) и судебные (конституционные, обычные, административные, военные, арбитражные суды)23.

Таким образом, существует большое количество классификаций государственных органов, каждая из которых позволяет познать определенную группу подобных органов. Своего рода обобщающим основанием классификации государственных органов является их место, роль, функциональное назначение в структуре механизма государства. Необходимо отметить, что исследование различных видов государственных органов предполагает их комплексное рассмотрение с учетом тесной взаимосвязи всех упомянутых выше и, возможно, некоторых других оснований их классификации.

2. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ  ОРГАНОВ

2.1. Структура государственного аппарата

Под структурой государственного аппарата понимается его внутреннее строение, порядок расположения составляющих звеньев аппарата, их соотношение. Структура всегда указывает на то, из чего складывается государственный аппарат, какова субординация его составных частей, каковы принципы его организации и функционирования.

В любой стране сложившийся государственный аппарат выступает как единая целостная (общая) система. Она распадается на ряд частных систем. В качестве последних выступают однородные по своим функциям, внутреннему строению, непосредственным целям, видам выполняемой деятельности различные государственные органы. Наиболее важными частными системами современного государственного аппарата являются следующие: система органов государственной власти, система органов государственного управления и система судебных органов. Каждая из названных систем является носителем соответствующей государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной24.

До сих пор нет единого мнения о том, в какой момент возникла теория разделения властей. Одни исследователи, говоря о ее зарождении, отталкиваются от политико-правовых взглядов об ограничении абсолютной власти монарха теми или иными средствами и способами: властью Бога и Церкви; нравственными критериями оценки личности государя; законом, которому обязан подчиняться верховный правитель, и т.п. Другие уверены, что идеи разделения властей «восходят к древности и берут свое начало со сложившихся взглядов Платона о разделении труда». При этом нередко нивелируется различие между понятиями «разделение властей» и «распределение властных полномочий между государственными органами». Между тем, как справедливо отмечали В.С. Нерсесянц, А.М. Барнашов и другие, говорить о том, что древние мыслители «уже в деталях разрабатывали само учение о разделении властей», было бы несколько преждевременно. Верно сказано, что разграничение полномочий органов государственной власти имело место во всей истории существования государств. Разделение властей - это более позднее явление.

Прежде чем обрести формы широко известной «классической» доктрины, концепция разделения властей прошла сложный путь развития. Фундамент этой теории не оказался бы столь прочным, если бы она не опиралась на наследие мыслителей Древнего мира и Средних веков. Предпосылки разделения властей зародились вместе с идеями об ограничении абсолютной власти, сфокусированной в руках одного человека или небольшой группы лиц. Можно предположить, что первые воззрения подобного рода стали появляться в эпоху формирования древних государств, так как в условиях любого политического режима возможно свободомыслие и явная или скрытая оппозиция25.