Государственный орган как сложное правовое явление

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Переломные периоды развития любого государства обуславливают необходимость придания максимального динамизма процессам развития экономики, социальных и иных сфер общественной жизни. Задачей первостепенной важности является создание государственного аппарата, высокопрофессионального и экономичного, способного работать в современных условиях.

В связи  с этим необходимым условием ускорения социально-экономического развития любой страны является реформирование системы государственного управления. Именно поэтому в течение ряда лет в России осуществляется административная реформа, имеющая целью оптимизацию структуры и функционирования государственного аппарата.

Первейшим элементом, своего рода «кирпичиком» всего «здания» механизма государства выступает государственный орган. Категория «государственный орган» является крайне значимой для понятийного аппарата как теории государства и права, так и большинства отраслей права, причем не только публичной (в особенности конституционного права, административного права), но и частной (гражданского права, гражданского процессуального права, арбитражного процессуального права) направленностей, а равно для иных наук и отраслей знаний, изучающих вопросы государственного управления.

Существует огромное количество государственных органов. Их многообразие обусловлено тем, что с развитием человеческого общества создавались именно такие государственные органы, которые в целом обеспечивали его нормальное функционирование. И естественно, что для каждой нации и в каждом государстве создавалась своя особая система органов власти. Это объясняется экономическими, социальными причинами, национальным составом населения государства, размерами его территории, географическим положением и другими факторами. Типов органов государства существует столько же, сколько и государств, и все они в своих функциях, признаках, компетенциях имеют некоторые сходства и различия.

В связи с этим перед каждым государством стоит сложная задача выбора рациональной и эффективной модели организации государственных органов, способной обеспечить успешное решение социально-экономических и политико-правовых задач.

От того, как формируются государственные органы, какой способ для этого избран и закреплен в законе, в какой степени он соответствует объективным обстоятельствам социально-политического развития, потребностям общества и идее демократического участия граждан в управлении государством во многом зависит эффективное осуществление государственной власти.

Порядок формирования государственных органов предопределяет нормальное функционирование и развитие общества, внутреннюю устойчивость институтов власти в нем, зависящую, в свою очередь, напрямую от ценностного согласия, общественного и индивидуального признания справедливости и открытости порядка формирования государственных органов, а также его институтов и базовых стандартов.

Кроме того, изучение проблемы рациональной организации государственных органов важно не только для выбора наиболее оптимальной модели государственного управления, но и для того чтобы избежать возможных ошибок.

Поскольку проблема оптимизации и выбора способа организации государственных органов тесно связана с важнейшими сферами государственной и общественной жизни, она нуждается во всесторонней разработке, а её изучение приобретает очевидную актуальность.

Целью работы является изучение многообразия подходов к пониманию государственного органа и его признаков, а также определение места и роли различные государственных органов в механизме государства.

Для достижения поставленной цели необходимо последовательно решить следующие задачи:

• определить содержание понятия государственного органа и рассмотреть различные подходы к его пониманию;
• сформулировать основные признаки государственного органа;
• охарактеризовать виды государственных органов и выявить основания их классификации;
• оценить место и роль различных видов государственных органов в механизме государства;
• изучить систему государственных органов.

Объектом изучения является государственный орган как сложное правовое явление.

В качестве предмета исследования в данной работе выступают различные точки зрения относительно понимания сущности и признаков государственных органов; основания классификации государственных органов; выделяемые на их основе виды государственных органов; система государственных органов.

Тема «Государственный орган: понятие, признаки, система» достаточно глубоко изучена в учебной литературе по дисциплине «Теория государства и права»: Алексеев С.С., Марченко М.Н., Малько А.В. и другие, в научной литературе такими авторами как: Черкасов К.В., Варлен М.В. Помимо этого, данный вопрос рассмотрен в периодических изданиях («История государства и права», «Российская юстиция», «Общество и право») такими авторами как Носов С.И., Вишняков В.Г., Кешикова Н.В., Федотов А.В., Вожова Е.М.

1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОРГАН: ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ, КЛАССИФИКАЦИЯ

1.1. Понятие и признаки государственного  органа

 Как сложная социальная система, государство для реализации своих задач и функций опирается на определенный управленческий аппарат, способный принуждать к исполнению принимаемых государственных решений. Государству необходим особо организованный и структурированный аппарат публичной власти. Он состоит из различных государственных органов, учреждений, которые взаимодействуют между собой и в совокупности представляют целостный, слаженно функционирующий механизм. Причем, как правило, это целостная, иерархически построенная система государственных органов, учреждений и служб. Неслучайно механизм государства нередко отождествляется с государственным аппаратом в широком смысле.

Под государственным аппаратом понимают систему органов, через которые осуществляется государственная власть, выполняются основные функции и достигаются стоящие перед государством цели и задачи1.

Важнейшими и неотъемлемыми частями государственного аппарата выступают государственные органы. «Орган» происходит от греческого «organon», что значит «орудие, инструмент»2.

Представление об органах государственной власти зародилось еще в Древнем Риме. Так, юристы Древнего Рима рассматривали государственный орган как представитель государства. При этом государство - это фиктивное лицо (persona ficta), а государственный орган - лицо живое, поскольку состоит из живых людей, которые действуют за государство и представляют его интересы вовне. Согласно теории фикции, разработанной канонистами Средневековья, можно утверждать, что государственный орган рассматривался больше как фиктивное образование, созданное государством для обеспечения порядка, безопасности в стране, управления народом.

Представитель правовой мысли периода Нового времени О.Гирке при разработке понятия органа государственной власти выделяет две личности - вымышленная личность государства и реальная коллективная личность. Орган государства - часть живой коллективной личности. Государство действует посредством своих органов как личность высшего порядка, так же как и отдельная физическая личность реализует свои действия и поступки через свои органы. Г. Еллинек, наоборот, не отделял орган государства и государство, а, наоборот, указывал, что орган и государство - одно и то же лицо, поскольку только посредством своих органов государство существует и реализует все свои функции. В теориях Гирке и Еллинека прослеживается идея о юридической личности органа государственной власти.

Однако в истории правовой мысли существуют и иные, диаметрально противоположные точки зрения. Так, Дюги считал, что органы государства - не юридические личности. Есть только фактически властвующие - физические лица, которые суть органа государства и являются содержанием государства. Бертелеми также подтверждает предыдущую теорию, указывая, что не мистическому лицу государства, а органам власти - лицам (реально существующим, физическим) подчиняется все население. Ориу полагает также, что орган государственной власти состоит из физических лиц, выступающих в виде активной формы самоуправляющегося народа.

Отечественные дореволюционные исследователи организации и деятельности государства, опираясь на научные теории и концепции прошлого, сформировали свое видение органов государства. Так, Н.И.Лазаревский раскрывал природу органа как представление о конкретном физическом лице: «...нет ни отвлеченной «должности», ни юридического лица, а есть совокупность полномочий и совокупность физических лиц, образующих правящий механизм». Д.И. Мейер также придерживался точки зрения, которая по многим параметрам сходна с предыдущим мнением: «Все присутственные места и все должностные лица действуют именем государства, служат его органами... исходят от государства и исполняют те или иные его задачи». Таким образом, ни Н.И.Лазаревский, ни Д.И.Мейер не признают органы государственной власти самостоятельными юридическими лицами, поскольку они целиком и полностью зависят от государства, к личности которого все сводится. Профессор М.Коркунов раскрыл понимание органа государства через понимание государственной власти как силы, основанной на сознании людьми своей зависимости от государства. Органы – всего лишь распорядители этой силы. Я.М. Магазинер выработал понятие органа государственной власти через призму их особенностей, которые заключаются в следующем:

• государственный орган - это законный представитель государства, поскольку он действует от его имени; при этом он не перестает быть частью государства, хотя и представляет собой «самостоятельную правовую личность»;
• орган государства имеет «правообязанность» и особую цель - защищать интересы всех членов общества (государства);
• орган государства имеет особое право - совершать от имени государства юридические акты, обязательные в частноправовой и публично-правовой сферах;
• для осуществления государственных функций и возложенных на него законом полномочий в распоряжении имеются общественные средства.
• действия государственного органа можно обжаловать в вышестоящий орган или суд, и за счет этого обеспечивается постоянный контроль действий государственного органа как представителя власти, имеющего право применять меры принуждения;
• наличие внутреннего единства;
• назначается в одностороннем порядке, поскольку акт назначения или избрания носит характер возложения обязанности.

На основе вышеизложенного можно прийти к выводу о том, что ученые как зарубежные, так и отечественные, не занимались детально изучением вопроса о тождестве и различиях понятий - орган государственной власти и государственный орган. Они не занимались изучением подобного вопроса, поскольку в сферу их интересов входила в первую очередь разработка самого понятия органа государственной власти. Представители правовой мысли использовали данные понятия больше как синонимы, пытаясь определить правовую природу действующего от имени и в интересах государства «органа».

В настоящее время в юридической литературе бытуют различные представления относительно понятия государственных органов. Так, один из исследователей в данной области права А.П.Адаменко считает, что «государственные органы - это относительно обособленный элемент механизма государства, образуемый в установленном порядке вышестоящими органами власти государства, обладающий четко определенной структурой и компетенцией и осуществляющий деятельность в конкретной сфере государственного управления на определенной территории».

Е.А. Ромашко выдвигает и доказывает утверждение о том, что существуют две категории - «государственный орган» и «орган государственной власти», которые соотносятся как общее и частное. При этом действуют два вида государственных органов: «государственные органы без властных полномочий» (совещательные органы) и собственно «органы государственной власти» 3.

Схожей точки зрения придерживается С.И.Носов: «Говоря о соотношении понятий «государственные органы» и «органы государственной власти», следует подчеркнуть, что первое понятие является более широким по своему содержанию. Оно включает органы государственной власти, обладающие государственно-властными полномочиями, и другие государственные органы, не обладающие такого рода полномочиями. При этом полномочия государственных органов, которые не являются непосредственно властными, связаны с государственной властью постольку, поскольку они обеспечивают государственно-властную деятельность» 4.

А.Н.Кокотов, М.И.Кукушкин раскрывают сущность органа государственной власти посредством анализа его особенностей:

• орган государственной власти - это в традиционном понимании организация, коллектив, объединенный общностью целей и родом деятельности;
• государство наделяет орган государственной власти собственностью и материальными ресурсами;
• орган государственной власти отличают государственно-властные полномочия, позволяющие ему выступать от имени и по поручению государства, наиболее эффективно осуществлять творческую организаторскую деятельность;
• государственно-властные полномочия реализуются присущими только конкретному органу власти методами, средствами и способами, в которых наиболее отчетливо выражаются его созидательная роль и социальное назначение;
• наличие структуры государственного органа.