Государственный орган как сложное правовое явление

В цивилизованных странах высшие органы исполнительной власти несут ответственность за свою деятельность перед парламентом. Это выражается в следующем:

• во-первых, глава государства по решению высших представительных органов государственной власти лишается своих полномочий;
• во-вторых, правительство одновременно с главой государства уходит в отставку;
• в-третьих, парламент может лишить мандата отдельных членов правительства и на их место назначить новых;
• в-четвертых, в соответствии с принципами, лежащими в основе парламентарной системы; роспуск парламента по требованию главы государства или правительства сопровождается их ответственностью перед парламентом.

Парламентский контроль предназначен для того, чтобы законодательная власть была в курсе проводимой правительственной политики, конституционными методами способствовала ее общественной полезности и реально гарантировала свободное развитие личности45.

В отдельных странах парламенту принадлежат судебные полномочия. Так, в Великобритании Судебный комитет Палаты лордов выступает высшей судебной инстанцией по гражданским делам. Кроме того, парламент обладает некоторыми квазисудебными полномочиями, например, решает вопрос об импичменте президенту страны46.

Свои полномочия парламент осуществляет на сессиях. Порядок его работы определяется регламентом, в котором также закрепляются основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в комиссиях, принятие и утверждение, опубликование.

Разумеется, идеальным, строго конституционным считалось бы такое положение, когда законодательная власть оставалась бы исключительно привилегией законодателей, непосредственно подотчетных избирателям. Это было бы справедливым в отношении любого современного государства. Однако в реальной жизни все обстоит далеко не так.

Федеральное Собрание России, Конгресс США, парламент Англии, Национальное собрание и Сенат Франции, равно как и высшие законодательные органы других государств, зачастую вынуждены в силу самых разных причин, включая периодическую перегруженность данных органов правотворческой работой, поручать подготовку и принятие тех или иных актов правительству, отдельным министерствам и ведомствам.

Так, например, в Великобритании полномочиями по изданию правовых актов парламентом наделяются министры короны, органы местного управления, независимые корпорации, английская церковь, частные компании, Комиссия и Совет Европейских сообществ. Каждый из этих органов и организаций может принимать, изменять или отменять правовые акты не иначе, как с санкции - по поручению или с разрешения парламента. Таким путем сохраняется и поддерживается «суверенитет» высшего законодательного органа в правовой сфере.

Следует отметить, что, несмотря на монопольное положение в области правотворчества, высший законодательный орган, особенно в парламентских странах, подвержен довольно эффективному воздействию со стороны правительства. Нередко правительство сосредоточивает в своих руках весьма значительную законодательную инициативу и оказывает сильное влияние на все направления деятельности парламента.

Что же касается президентских республик, то в них парламент в формально-юридическом плане более независим. Он, как правило, не может быть распущен президентом. Законодательная инициатива принадлежит в основном депутатам. Однако и в этом случае исполнительная власть в лице президента имеет много путей воздействия на парламент47.

Существует принцип несовместимости избрания депутатом законодательного органа и работы на государственной службе. Под несовместимостью должностей понимается правило, запрещающее члену парламента в течение срока его полномочий занимать другие государственные или общественные должности. Цель этого правила - не допустить, чтобы парламентарии могли попасть в зависимость от каких-либо государственных органов власти или интересов частных лиц. Тем самым, это обеспечивает независимость депутатской деятельности и профессионализм в законотворчестве.

Законодательная власть может осуществляться и внепарламентским способом, например, путем принятия законов монархом (в Катаре, Омане, Саудовской Аравии) или путем референдума48.

Другими государственными органами, имеющими представительный характер, являются местные органы государственной власти и органы местного самоуправления, действующие в пределах соответствующих административно-территориальных единиц (муниципальных советов, префектурных собраний, Советов народных депутатов, национальных советов, коммунальных советов). Местные представительные органы избираются непосредственно населением административно-территориальных единиц. Им подведомственны в пределах, установленных законом, местные предприятия, местный бюджет, вопросы местного благоустройства, транспорта, водоснабжения, бытового обслуживания, народного образования, здравоохранения, поддержания правопорядка, гражданской обороны, противопожарной безопасности и другие49.

Исторически сложились две основные формы организации государственной власти на местах. Наиболее демократичной является такая организация местной власти, при которой все местные дела находятся в руках выборных органов (местного самоуправления) различных уровней. В Японии, например, все основные вопросы внутренней жизни в префектурах, городах, поселках и деревнях решают выборные собрания. В нашей стране органы местного самоуправления также имеют широкие полномочия в самостоятельном решении разнообразных вопросов жизни той или иной административно-территориальной единицы (поселка, села, города, района).

В ряде стран органы местного самоуправления в определенных параметрах ограничены в своих действиях центральной властью. Хотя они ведают местным хозяйством, финансами, здравоохранением, дорожным строительством и другими важными вопросами, тем не менее, поддержание правопорядка возлагается на лицо, назначаемое центром. Характерным примером этого является организация местной власти во Франции, где в департаментах центральная власть представлена префектом, который назначается президентом. Префекту подчинены все ведомственные службы, он осуществляет контроль над муниципальными службами, руководит полицией. Генеральный совет, как орган самоуправления, решает все остальные вопросы местного значения. Муниципальные советы, действующие в коммунах, в свою очередь избирают мэра, который также является представителем центра и главой местной полиции50.

Таким образом, особое, доминирующее положение в системе органов государственной власти занимают выборные представительные органы власти - парламенты. Парламент является высшим законодательным органом государства. Только ему как общенациональному представительному учреждению принадлежит право обсуждать и принимать законы государства, утверждать основной финансовый документ страны – государственный бюджет - и контролировать его выполнение. В парламентарных республиках парламент формирует правительство и осуществляет контроль за его деятельностью.

2.4. Исполнительные органы государственной власти

Важным звеном механизма, через который государство реализует большинство своих функций, являются органы исполнительной власти. Они обладают следующими признаками:

• являются составной частью системы органов государственной власти;
• порядок их образования, реорганизации и ликвидации осуществляется в установленном законом порядке;
• обладают специальным правовым статусом, закрепляемым в установленном порядке нормативным правовым актом;
• обладают определенной организационной структурой, ориентированной на выполнение стоящих перед ними задач;
• для них характерна определенная самостоятельность деятельности;
• всегда действуют от имени государства;
• наделяются специальной компетенцией и властными полномочиями, рассчитанными для обеспечения успешного выполнения возложенных на них задач;
• их деятельность носит исполнительно-распорядительный характер51.

Система органов государственного управления осуществляет в различных формах исполнительно-распорядительную деятельность. Исполнительная деятельность органов государственного управления проявляется в том, что они выступают как непосредственные исполнители требований, содержащихся в актах органов государственной власти и вышестоящих органов государственного управления. Распорядительная деятельность этих органов выражается в том, что они принимают меры и обеспечивают путем издания своих собственных актов (распоряжений) выполнение подчиненными им органами и организациями данных требований. Всю свою деятельность органы государственного управления осуществляют на основе законов и во исполнение законов.

В зависимости от сложности задач и территориального масштаба деятельности органы государственного управления подразделяются на центральные и местные. К центральным относятся те органы государственного управления, деятельность которых распространяется на всю территорию страны или на территорию государств - субъектов федерации.

К местным органам государственного управления относятся органы, деятельность которых ограничивается рамками одной или нескольких административно-территориальных единиц (края, провинции, области, района, города и т.п.). В их число входят муниципалитеты, их отраслевые отделы и управления, администрации фабрик, заводов, других предприятий и учреждений.

В зависимости от характера, объема и содержания полномочий органы государственного управления подразделяются на органы общей, отраслевой и специальной (функциональной) компетенции. Органы общей компетенции (например, советы министров, исполкомы) объединяют и направляют работу по руководству всеми или большинством отраслей государственного управления. Органы отраслевой и специальной компетенции (министерства, различные государственные комитеты, специальные ведомства) осуществляют руководство лишь отдельными отраслями государственного управления52.

Необходимо отметить, что органы исполнительной власти основаны на строгом вертикальном подчинении: вышестоящие органы вправе давать нижестоящим органам обязательные для исполнения указания. Следовательно, исполнительной власти свойственна строгая иерархичность.

Теории государства и права известны монократическая и дуалистическая формы исполнительной власти.

Монократическая означает, что глава исполнительной власти является одновременно и главой государства. Показательны в этом отношении США, Бразилия, Мексика и некоторые другие страны. Историческая предшественница этой формы – монархия, модифицированная, однако, применительно к принципам демократии53.

Во втором случае исполнительная власть юридически, но не всегда фактически, разделена между отдельными лицами и исполнительными органами. Наряду с главой государства - президентом (например, Франция, ФРГ, Италия, Португалия, Австрия) или монархом (например, Великобритания, Швеция, Норвегия) - в механизм исполнительной власти включается коллегиальный орган - правительство (кабинет министров), назначаемый главой государства и несущий ответственность перед парламентом. В парламентарных монархиях (Великобритания, Швеция, Япония и др.) и парламентарных республиках (Германия, Италия, Индия и др.) полномочия главы государства, по существу, номинальны: он реализует их только по совету правительства (практически - премьер-министра). В смешанных формах правления - президентско-парламентарных и парламентарно-президентских республиках существует так называемая бицефальная (двухголовая), или дуалистическая, исполнительная власть, которая принадлежит и главе государства, и правительству (в разных долях). Глава государства в условиях дуализма исполнительной власти, как правило, играет роль арбитра между различными политическими силами, влияющими на процесс формирования правительства54.

В подавляющем большинстве стран носителем высшей исполнительной власти является глава государства. В современных конституционных монархиях формально считается монарх. Однако реализация его полномочий оговаривается рядом условий. Например, в соответствии с Конституцией Японии все действия императора, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как по совету и с одобрения правительства страны, которое несет за них ответственность.

Согласно действующей Конституции России «Президент Российской Федерации является главой государства» (ст. 80). В большинстве государств с республиканской формой правления наделение президента страны на конституционном уровне полномочиями главы государства стало традиционным. Это позволяет ему занимать особое место в системе органов государственной власти. Не входя ни в одну из ее ветвей, он в то же время оказывает прямое или косвенное воздействие на процесс формирования и характер их действий. В большей степени это относится к федеральным органам исполнительной власти.

Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти, непосредственно осуществляющим полномочия по управлению страной, является правительство. В зависимости от формы государства, существующих традиций и иных факторов в различных странах оно именуется по-разному (кабинет министров, совет министров)55. Его основная задача - проводить в жизнь законы, принятые парламентом. Правительство - орган, отвечающий за проведение социально-экономической политики в государстве, и неслучайно в некоторых современных европейских странах до 90% парламентских актов исходят от президента и (или) правительства. Согласно парламентской практике современных демократических государств проекты законов о введении или отмене налогов, об изменении финансовых обязательств государства и другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет государственного бюджета, могут быть внесены в парламент только при наличии заключения правительства. Это дает возможность правительству, отвечающему за исполнение государственного бюджета, расходование финансовых средств, своевременно и непосредственно влиять на содержание законов, играющих важную роль в жизни государства.