Государственный орган как сложное правовое явление

В сфере международных отношений президент представляет государство в международных отношениях; назначает и отзывает полномочных представителей государства в других государствах; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей других государств; руководит дипломатическими переговорами и заключает договоры с иностранными государствами, представляя их на ратификацию парламента, либо лично ратифицирует и денонсирует международные договоры (если это не требует предварительного разрешения парламента).

Полномочия президента во взаимоотношениях с высшим представительным органом власти в основном заключаются в следующем: президент обращается к парламенту с посланиями; обнародует и проводит в жизнь законы, принятые парламентом, обеспечивая в области государственного управления их точное соблюдение; созывает внеочередные сессии парламента, в соответствии с законом о выборах назначает выборы высшего представительного органа власти. Вопросы войны и мира президент, как правило, решает с согласия парламента.

В области государственного управления президент назначает премьер-министра и по его предложению - членов правительства (в республиках с президентской формой правления), назначает других государственных служащих; а также судей, награждает орденами и почетными званиями; осуществляет право помилования; в случаях, предусмотренных конституцией, назначает референдум. Президент является главой вооруженных сил; в установленном законом порядке объявляет чрезвычайное и военное положение.

Президент или лицо, выполняющее функции президента, перед вступлением в должность приносит присягу. Президент может быть смещен с поста в результате предусмотренной законом процедуры привлечения его к ответственности. Так, в соответствии с Конституцией США президент, вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов отстраняются от должности, если в порядке импичмента будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках.

В парламентарных республиках глава государства обладает правом роспуска нижней палаты парламента, в президентских - глава государства правом роспуска парламента не обладает, однако его полномочия более обширны и значительны, поскольку он одновременно является и главой правительства37.

Таким образом, особое место в системе органов государственной власти занимает глава государства. В зависимости от формы правления у него существуют разные полномочия. Главой государства при монархических формах правления является монарх (король, император, царь, султан, эмир и т.д.), а в республиках - президент. Институт президентства учрежден во многих государствах, где имеются демократические формы правления. В президентских республиках президент - глава исполнительной власти, он формирует правительство и несет политическую ответственность за его работу. А в парламентских республиках статус президента имеет иной характер, его роль значительно скромнее. Президент лишь формально представляет высшую исполнительную власть, так как реально ее осуществляет глава правительства.

2.3. Законодательные (представительные) органы государственной власти

Функции законодательной власти осуществляют высшие представительные органы государства, избираемые населением страны, которые решают все вопросы в коллегиальном порядке. Законодательный орган занимает главенствующее положение в механизме государства, поскольку в соответствии с принципом разделения властей законодательная власть является наиболее важной. Она устанавливает общеобязательные требования, которые исполнительная власть должна проводить в жизнь и которые служат законодательной основой для деятельности судебной власти.

По мнению академика РАН В.С. Нерсесянца, мысль о верховенстве законодательной власти в системе разделения властей принадлежит Марсилию Падуанскому (1213 - 1343 гг.). Выдвинутый им суверенитет народа, под которым он имел в виду просвещенную часть общества, опирался на демократический принцип выборности всех должностных лиц и государственных институтов, включая и монарха38.

При демократическом государственном строе высшим и представительным законодательным органом является парламент. Он представляет суверенитет народа, и только он один правомочен выражать волю народа в форме закона. «Парламент» - это общеродовой термин. В Англии, Индии, Канаде, Финляндии, Японии и ряде других стран законодательный орган непосредственно именуется парламентом. В остальных странах этот государственный орган называется иначе, например, Сейм - в Польше, Фолькетинг - в Дании, Альтинг - в Исландии, Конгресс - в США, Федеральное Собрание – в Российской Федерации39.

Впервые возникнув как социальный орган власти в 1265 г. в Англии, парламент в течение столетий приобрел нынешние формы, сохранив и развив первоначальные, обогатив их новыми. Его появлению предшествовала длительная, насчитывающая несколько тысячелетий допарламентская история законодательной власти, претерпевшая множество изменений, отступлений от найденных форм и возвращения к ним в новых исторических условиях.

Немецкий юрист Георг Еллинек не относил парламент к числу важнейших органов государства. Парламент, по его мнению, - это один из таких второстепенных органов, появление, существование и исчезновение которых не влечет за собой дезорганизации или коренного видоизменения государства. Парламент не является самостоятельным органом, так как его волевой акт непосредственного воздействия на государство и на подвластных государству лиц не оказывает.

Совсем другой точки зрения придерживается английский исследователь А. Дайен. «Парламент, писал - он, - ... имеет при английском государственном устройстве право издавать и уничтожать всевозможные законы; нет ни лица, ни учреждения, за которым английский закон признавал бы право преступать или не исполнять законодательные акты парламента. Права парламента ограничены лишь двумя факторами: нравственным законом и общественным мнением»40.

Структура, состав, компетенция парламента регулируются чаще всего конституцией конкретного государства и другими актами конституционного законодательства.

Парламенты могут иметь двухпалатную и однопалатную структуру. В федеративных государствах парламенты состоят из двух палат - нижней и верхней, которые в принципе обладают одинаковыми законодательными полномочиями (в США - это Палата представителей и Сенат, в Австрии - Союзный совет и Национальный совет, в Индии - Народная палата и Совет штатов). Верхняя палата нередко служит своеобразным противовесом обычно более демократичной нижней палате. Верхняя палата формируется различным путем: в Великобритании в Палате лордов места переходят по наследству, в других странах верхняя палата создается путем назначения (Италия, Индия, Канада, Таиланд), в ряде стран она избирается (США, Бразилия): избрание прямыми выборами (сенаты Польши, Румынии, Чехии, Палата советников Японии), косвенные выборы избирателями территорий более низкого уровня (Сенат Франции), косвенные выборы профессиональными группами (Сенат Ирландии).

В федеративных государствах верхняя палата представляет интересы субъектов федерации41. Зарубежный опыт показывает, что отражение федеративной природы государства является доминирующей, но не общей чертой, характерной для «верхних» палат парламентов федераций. В связи с этим нельзя выявить и какую-либо специфичную для федераций модель формирования этих палат, наоборот, можно констатировать их многообразие. Так, члены Совета Кантонов Швейцарской Конфедерации и Сената Конгресса США избираются населением кантонов и штатов непосредственно. В Германии членов Бундесрата назначают правительства земель. Члены Федерального Совета Австрии избираются региональными законодательными собраниями (ландтагами). Сложная комбинация прямых и непрямых выборов при наличии этно-языкового квотирования существует в Бельгии42.

Двухпалатная парламентская система имеет место и в некоторых унитарных государствах. Это в значительной мере обусловлено стремлением к более устойчивому равновесию сил между исполнительной и законодательной властями, при котором ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается созданием второй палаты, формируемой на иной основе (например, Палата общин и Палата лордов в Англии).

Двухпалатная структура парламента получила значительное распространение в мире благодаря, по крайней мере, двум своим преимуществам:

• возможности обеспечить наряду с общим представительством интересов всей совокупности граждан (всей нации) также особое представительство коллективных интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве – субъектов федерации) либо интересов иных групп общества, играющих в нем важную роль;
• возможности оптимизировать законодательный процесс, установив тормоз и противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям одной палаты.

За эти преимущества приходится платить большей численностью членов парламента и сотрудников его аппарата, а, следовательно, большей дороговизной его работы и замедлением процесса принятия решений.

Однопалатные парламенты существуют главным образом в странах с более или менее однородным национальным составом населения или небольших по территориальным размерам (Венгрия, Дания, Польша, Финляндия).

Парламент и каждая палата на весь срок своих полномочий образуют комиссии и комитеты (постоянные, временные и смешанные), которые призваны обеспечивать более эффективную деятельность законодательного органа. Наиболее распространенной комиссией является согласительная, ее задача – выработка согласованных решений палат.

Основное назначение комиссий состоит в предварительном рассмотрении законопроектов. Комиссии могут также обладать правом законодательной инициативы, контроля деятельности правительства и аппарата государственного управления. Они ведут работу по конкретным вопросам, входящим в компетенцию парламента: бюджетно-финансовую деятельность, международные дела, здравоохранение, ведают вопросами социальной политики, борьбы с преступностью, обороны страны и другими.

В субъектах федерации законодательную власть осуществляют, как правило, однопалатные парламенты.

Исходя из критерия - направления деятельности, функции парламента можно подразделить на две группы: внутригосударственные и внешнегосударственные функции. При выполнении и той, и другой функции может осуществляться законодательная, финансовая, контрольная, церемониальная деятельность, деятельность по формированию различных государственных органов и деятельность по принятию одноразовых ненормативных актов.

Парламент обладает большими полномочиями в сфере законотворчества (издает законы самостоятельно или совместно с главой государства). Он вправе устанавливать налоги, принимать государственный бюджет, участвовать во внешнеполитическом процессе, решать вопросы обороны. Парламент может осуществлять и определенные судебные функции: привлекать президента, членов правительства к судебной ответственности (импичмент).

Наряду с непосредственным законотворчеством парламент обладает верховными финансовыми полномочиями, осуществляет контроль над исполнительной властью, а также решает другие важные вопросы государственной жизни общества.

Решение финансовых вопросов – это прежде всего установление налогов и рассмотрение проекта государственного бюджета. Утверждая государственный бюджет, парламент сравнивает общую сумму расходов с общей суммой доходов, классифицирует расходы по статьям, определяет их важность для экономики и других сфер общественной жизни и, таким образом, делает достаточно эффективным парламентский контроль расходования финансовых средств государства.

В свое время Дж. Мэдисон называл верхнюю палату парламента спасительным контролем над правительством. «С ее наличием, - писал он, - безопасность народа становится вдвое надежнее».

Парламентский контроль необходим, прежде всего, для того чтобы не позволить администрации узурпировать власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов. Это, естественно, возможно лишь при условии, что он является достаточно действенным. Вместе с тем очевидно, что он не должен быть неоправданно жестким, так сказать, излишне обременительным для правительства. Иначе последнее просто не сможет эффективно функционировать.

Задача законодателя состоит в том, чтобы создать такую систему парламентского контроля, которая станет надежной гарантией превышения правительством своих полномочий и не будет чрезмерно стеснять его, что позволит надлежащим образом проводить национальную политику43.

Парламент осуществляет контроль над органами исполнительной власти самыми разнообразными методами. Первый из них заключается в том, что парламент участвует в назначении и освобождении различных должностных лиц и органов, составляющих исполнительную власть.

Главным видом парламентского контроля над исполнительной властью является назначение парламентом главы государства. Такой контроль в полном объеме осуществляется в парламентских республиках. При президентском правлении, где выборы главы государства проводятся на основе всеобщего избирательного права, в том числе коллегией выборщиков, участие парламента в формировании главы высшей исполнительной власти номинально.

В зависимости от формы государственного правления парламент в той или иной мере участвует в процедуре назначения главы правительства и кабинета и, таким образом, оказывает влияние на структуру, персональный состав и характер деятельности правительства. В ряде стран глава правительства и члены кабинета министров назначаются парламентом и ответственны перед ним. Это характерно для тех государств, где действует метод прямых выборов исполнительных органов государственной власти. При такой избирательной системе парламент абсолютным большинством палат (палаты) избирает главу правительства, который затем представляет для утверждения в парламент кандидатов в члены правительства.

В государствах с классическим президентским правлением, как известно, полномочия главы государства и главы правительства совмещаются в одном лице, и в их избрании парламент принимает лишь косвенное участие. Однако даже в США члены президентского Кабинета назначаются не по прямому усмотрению президента, а «по совету и с согласия» Сената. По такому же принципу осуществляется назначение послов, консулов, судей Верховного суда США44.