Государственный орган как сложное правовое явление

Особенность контрольной власти состоит в ее организационной рассредоточенности при единстве выполняемой функции особого рода - контрольной. Названные органы не составляют единой государственной структуры с вертикальной соподчиненностью (подобно, например, исполнительной власти). Контрольная власть имеет свои организационные структуры, характеризуется неподчиненностью их органов органам других ветвей государственной власти при осуществлении полномочий в ходе профессиональной деятельности, обладает собственными формами, методами, процедурами деятельности

Другая особенность контрольной органов государственной власти состоит в отсутствии у нее, как правило, административных, непосредственно принудительных полномочий (такие полномочия могут быть применены некоторыми ее органами только в условиях особых ситуаций). Конституционный Суд не отменяет закон, признанный им неконституционным (он не вправе делать это). Он устанавливает данный факт, и другие субъекты должны знать, что применять такой закон не следует (по крайней мере после определенного времени). Уполномоченный по правам человека сам не предпринимает административных мер (если нет грубых и массовых нарушений прав человека), он делает доклады парламенту и ежегодно публикует их. Счетная палата сообщает о нарушениях парламенту, дает предписания организациям об устранении выявленных нарушений, которые рассматриваются этими организациями, и лишь при необходимости немедленного пресечения нарушений, наносящих государству прямой и непосредственный ущерб, вправе давать администрации проверяемых организаций обязательные для исполнения предписания. Центральный банк может приостановить работу биржи на определенные часы, но не вправе закрыть ее и т.д. Как правило, при необходимости принятия мер прямого принуждения контрольные органы обращаются к органам, имеющим право на применение таких мер (в том числе некоторые органы - в суд) 67.

Контроль и надзор составляют часть организационной динамики функции управления. По мнению М.Баранова, на сегодняшний день не только прокуратура, органы конституционного контроля, другие традиционно существующие для этого государственные органы заняты в контрольно-надзорной процедуре, в ней задействованы все государственные органы. В реализации государственной контрольно-надзорной функции в той или иной степени участвуют органы всех ветвей власти.

В России контрольно-надзорная функция присуща, прежде всего, Президенту РФ (президентский контроль). Институт президентского контроля является ведущим элементом государственного контроля, так как согласно положениям ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В осуществлении контрольно-надзорной функции Президент РФ принимает непосредственное личное участие либо косвенное - через специально создаваемые в его аппарате органы, в частности, Контрольное управление Президента РФ.

Контрольные функции осуществляет также Федеральное Собрание РФ (парламентский контроль). Контрольные функции палат парламента установлены Конституцией РФ (ст. 102, 103, 101) и федеральными законами (к примеру, Федеральный закон 27.12.2005 №196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»). Кроме того, палаты парламента осуществляют контроль в процессе осуществления законотворческой деятельности, а также через свои органы, комитеты и комиссии68.

Вопрос о месте контрольной функции среди других функций законодательного (представительного) органа государственной власти с теоретической и практической точек зрения представляется актуальным. По этому поводу существует ряд разнящихся мнений, что, по-видимому, обусловлено как общественно-политической системой, в рамках которой формируется научное мировоззрение того или иного исследователя, так и общественной практикой, вытекающей из результатов деятельности данного органа государственной власти.

Так, германские государствоведы указывают на важность контрольной функции парламента (которая выражается в основном в контроле за деятельностью правительства) среди других его функций - представительство нации, политическое волеобразование, законодательная деятельность, формирование правительства. Исследователи деятельности английского парламента склонны ранжировать его функции следующим образом. Первой (главной) из них является контроль над исполнительной властью. Высказываются предположения, что это обусловлено традицией, основу которой заложили буржуазные политические деятели XIX в., сформулировавшие задачу, стоящую перед парламентом, - осуществление контроля, ограничивающего злоупотребления исполнительной власти. На втором месте находится законодательная функция, на третьем - другие функции (например, судебная, принятие петиций и т.д.).

Большинство отечественных конституционалистов придерживаются точки зрения, согласно которой главная функция парламента в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Кроме того, как указывает Е.В. Коврякова, парламент осуществляет наблюдение и проверку деятельности органов исполнительной власти в целях выявления ее неправомерности или неэффективности.

В то же время в юридической литературе можно встретить мнение, согласно которому важнейшей функцией парламента является функция представительная. Так, Д.В. Малкин пишет: «Представительная функция парламента превалирует над другими его функциями и проявляет себя в той или иной мере через все направления парламентской деятельности. Не подвергая сомнению значимость законодательной функции, как и любой другой, следует признать, что представительная функция является основой основ». Однако значительная часть исследователей в нашей стране полагает, что ведущими функциями парламента выступают законодательная, представительная и контрольная69.

Существенная часть контрольно-надзорной функции осуществляется различными органами исполнительной власти. В 2004 г. была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти. Была проведена специализация федеральных органов исполнительной власти и создана их новая типология. Появились федеральные службы, основной функцией которых являются государственный контроль и надзор.

Органы судебной власти осуществляют судебный контроль. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды осуществляют судебный контроль в отношении нормативных и ненормативных актов, а также действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также осуществляют надзорные полномочия в отношении судебных решений. Конституционный Суд РФ в соответствии со ст.125 Конституции разрешает дела о соответствии Конституции РФ различных нормативных правовых актов (конституционный контроль). Кроме того, конституционные (уставные) суды субъектов РФ осуществляют конституционный контроль в сфере своей компетенции.

В то же время существуют особые органы, для которых контроль и надзор есть основное направление деятельности. Одним из отличительных этих признаков органов является внешняя (вневедомственная) направленность их деятельности.

К таким относятся государственные органы со специальной компетенцией: Счетная палата РФ (счетными палатами субъектов РФ), Уполномоченный по правам человека, прокуратура, Центральный банк РФ.

Одной из важных форм осуществления функции контроля и надзора является прокурорский надзор. Прокуратура призвана выполнять задачи, поставленные перед ней государством, представлять и защищать интересы граждан, общества и государства. Содержание прокурорского надзора, выражающегося в обеспечении соблюдения Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, свидетельствует о том, что этот вид государственной деятельности является особым и самостоятельным, поскольку не связан ни с одной ветвью (законодательной, исполнительной, судебной) власти70.

Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля. Ее правовой статус и полномочия регулируются Федеральным законом от 11.01.2005 №4-ФЗ «О Счетной палате РФ». Задачи Счетной палаты сводятся, в основном, к деятельности по финансово-бюджетному контролю. Ее контрольные полномочия распространяются как на органы государственной власти, так и на банковскую систему, и субъекты хозяйственной деятельности в ряде случаев, установленных законом. Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности71.

Правовой статус Счетной палаты РФ является наиболее высоким среди всех иных специализированных федеральных органов, осуществляющих контрольную деятельность в сфере государственных финансов.

Счетная палата РФ состоит из Председателя Счетной палаты РФ, его заместителя, 12 аудиторов, а также Аппарата Счетной палаты РФ. Председатель Счетной палаты РФ и половина состава аудиторов назначается и освобождается от должности Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации. Соответственно заместителя Председателя Счетной палаты РФ и другую половину аудиторов назначает и освобождает от должности Совет Федерации. Постановление о назначении принимается большинством голосов от общего числа депутатов, а срок полномочий Председателя Счетной палаты РФ, его заместителя и аудиторов Счетной палаты РФ составляет 6 лет.

Счетная палата РФ при осуществлении контрольной деятельности очень тесно взаимодействует с палатами Федерального собрания РФ, но ни в коем случае не зависит от них. Особенно тесное взаимодействие осуществляется с Государственной Думой. По согласованию с ней Счетная Палата РФ вправе приостановить операции по счетам проверяемой организации при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Коллегии Счетной палаты РФ. Данные полномочия, наряду с представлениями и обязательными предписаниями Счетной палаты РФ является важнейшей гарантией ее независимости и возможности эффективно осуществлять возложенные на нее законом функции.

Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все государственные органы и учреждения в России, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения вне зависимости от видов и форм собственности. Кроме того, на деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются в части, связанной с получением, перечислением и использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

Таким образом, можно сказать, что Счетная палата РФ является высшим конституционным органом государственного финансового контроля. Будучи созданной на основании Конституции РФ, Счетная палата РФ осуществляет свою деятельность на основании специального федерального закона «О Счетной палате РФ». Непосредственно контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты РФ регулируется внутренними документами, важнейшим из которых является Регламент Счетной палаты РФ. Он содержит в себе конкретные правила, регулирующие проведение контрольных мероприятий. Будучи специализированным органом государственного финансового контроля, Счетная палата РФ может осуществлять практически все известные виды ревизионной деятельности. Учитывая тот факт, что круг полномочий Счетной палаты РФ распространяется на все аспекты, осуществления государством финансово-хозяйственной деятельности, можно сделать вывод: Счетная палата РФ обладает достаточными возможностями для успешного осуществления государственного финансового контроля72.

Подводя итог, необходимо подчеркнуть, государственный контроль является необходимым элементом государственного управления, функцией органов государственной власти и призван обеспечивать нормальную жизнедеятельность общества. Контроль «представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации о жизни общества в целом, о тех политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов власти и управления»73.

Контрольно-надзорные органов государственной власти выявляют различные нарушения законности и правопорядка, применяют к правонарушителям соответствующие санкции или ставят перед компетентными органами вопрос об устранении допущенных нарушений законности и привлечении виновных лиц к юридической ответственности.

2.7. Правоохранительные и «силовые» органы государства

Существенным условием обеспечения прав и свобод человека и гражданина является создание четко скоординированной системы правовых механизмов и процедур их реализации. Ныне существующие институты защиты прав граждан, включающие в себя судебную защиту, оказание юридической помощи, деятельность несудебных государственных и негосударственных учреждений и неправительственных правозащитных организаций, составляют в целом систему правоохранительных органов.

К правоохранительным органам можно отнести: суд, прокуратуру, органы внутренних дел, органы обеспечения безопасности, органы налоговой службы, таможенные органы, органы предварительного расследования, нотариат. Это те органы, которые составляют определенным образом обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои четко определенные задачи. Эти задачи состоят либо в восстановлении нарушенного права, например в области гражданских правоотношений, либо в наказании правонарушителя, когда восстановить нарушенное право невозможно (при совершении некоторых преступлений, например при убийстве), либо в восстановлении нарушенного права и наказании одновременно, когда возможность восстановить нарушенное право имеется, но правонарушитель заслуживает еще и наказания. Решая эти задачи, правоохранительные органы защищают жизнь, здоровье, имущество граждан, их собственность, собственность государства, государственных, общественных и частных организаций, защищают государство и его институты, природу, животный мир и т.д.74.

Особая роль в обеспечении законности и защите правопорядка принадлежит органам внутренних дел. Полиция (милиция) обеспечивает общественный порядок, безопасность граждан, борется с преступностью, тем самым обеспечивает внутреннюю безопасность. Полиция специализируется в соответствии с разнообразными сторонами ее деятельности. Политическая полиция обеспечивает внутреннюю безопасность, ведет борьбу с политическими противниками своего государства. Уголовная полиция поддерживает общественный порядок. Она подразделяется на транспортную, пограничную, таможенную, санитарную, лесную и т. д.75.