Государство, как основной элемент политической структуры общества

Соврменное остояние и предшествующее ему развитие федеративных государств показывает, что вопрос полномочий федеральных и местных органов решается на основе трех принципов: 1) принцип исключительной компетенции федерации, т.е. определения предметов ведения, по которым только она может принимать решения, издавать нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие в предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации; 2) принцип совместной компетенции, т.е. установления одного и того же перечня предметов ведения, как федерации, так и субъектов федерации. При совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами власти субъектов федерации решают те вопросы, которые входят в предмет их ведения. Инициатива может исходить как от федеральных органов, так и от субъектов федерации. Процедура совместной компетенции может иметь разные формы, которые, как правило, устанавливаются в конституции и иных законах; 3) принцип трех сфер полномочий предполагает установление федеральных полномочий, штатных, республиканских, земельных, кантональных и полномочий, отнесенных к совместной компетенции субъекта федерации и самой федерации.

Одним из сложных вопросов федерации является вопрос о праве  наций на самоопределение и выходе из состава федерации. Разумеется, вступление в федерацию должно быть делом  добровольным. Но возникает вопрос о выходе из состава федерации. Анализ конституций существовавших федераций показывает, что выход из состава федерации нигде не закрепляется в конституции. Исключением был бывший СССР, в конституции которого такое право было предоставлено. Однако это право было декларативным. Механизм его осуществления в конституции не устанавливался, а Закон Союза ССР (1989 г.) о порядке выхода союзных республик из состава Союза ССР по существу свел это право на нет. Действительно, отношения между субъектами федерации являются очень тесными, имеет место кооперация хозяйственных связей, допускается перелив финансовых средств одного субъекта федерации другому путем предоставления ему субсидий, дотаций и т.п. Поэтому одностороннее волеизъявление субъекта федерации по вопросу о его выходе не может устроить всех других членов федерации, поскольку при этом возможно нарушение их интересов и причинение им ущерба. В этом процессе необходимо дополнить волеизъявление субъекта федерации, поставившего вопрос о выходе из нее, согласием или утверждением со стороны федерации в целом. Иными словами, принцип права наций на самоопределение не должен вести к нарушению целостности государства. На такой подход нацеливает и утверждение приоритета прав человека над правами наций, народов, переосмысление принципа права наций на самоопределение.

В отличие от унитарного государства, федерация выглядит как политически сложное государство. В то же время федерация отличается от иных объединений тем, что она обладает государственностью, а конфедерация, уния и протекторат государствами не являются.

Сложная структура и политическая организация федерации обусловлена тем, что в ней осуществлен раздел суверенитета между союзом и его территориальными частями. Собственной государственностью, суверенитетом обладают как федерация, так и ее члены.

Также форма государственного устройства государства зависит от того, с какими государствами оно вступает в связи, на какой основе они складываются, а также от того, какого рода связи оно поддерживает с другими государствами. Ведь, вступая в отношения с субъектами международной жизни для решения каких-то вопросов, государство может зачастую поступиться и частью своего суверенитета, самостоятельности, даже независимости, ради достижения общих и великих целей

Нация в федеративном государстве политически едина, но не в полной мере. В юридическом смысле она состоит из народов, каждый из которых претендует на известную меру политической самостоятельности. Считается, что эти народы через референдум или своих представителей однажды дали согласие на объединение в федеративном государстве. В то же время каждый из них оставил за собой долю суверенных прав.

Источником федеративной государственности является суверенитет нации, образующей ее население, и (или) монарха, возглавляющего союз. Например, конституция США учредила федеративное государство от имени всего народа Соединенных Штатов. "С самого начала предполагалось, что Конституция создает национальное правительство с огромными, хотя и ограниченными законодательными полномочиями, источником которых является сама Конституция'". В 1871 г. на основе немецких монархий (княжеств, королевств) было образовано федеративное государство — Германская Империя, возглавляемая кайзером (наследственным императором).

Таким образом, государственность  субъекта федерации также происходит из суверенитета народа, занимающего его территорию. Ее источником может быть суверенитет монарха, если субъект федерации имеет монархическую форму правления. Так, Объединенные Арабские Эмираты образованы в результате отчуждения эмирами доли суверенитета в пользу союза. Однако каждый из эмиров отчасти сохраняет права главы своего государства.

1. И федерация, и сами участники (субъекты) союза имеют источник государственности. Из этого следует, что на одном политическом пространстве сосуществуют суверенитеты как федерации, так и ее членов. Государственность каждой из сторон в федеративных отношениях взаимно ограничена. Ни федерация, ни ее субъекты не обладают полным государственным суверенитетом [Давид P., Жофрс-Спипози К. Основные правовые системы современности. М., 1996.].

Следует рассмотреть суверенитет федерации, который является абсолютным. В этом плане существуют некоторые принципиальные отличия федерации от унитарного государства. Если суверенитет — это политическая, а не просто административная правоспособность территории, обладающей государственностью, то унитарное государство, ка кмы рассматривали выше, является простым государством.. Так, основатели США имели вполне определенный замысел в области государственного устройства. В 1760 г. американские колонисты в ответ на попытку британского парламента заявить о его верховенстве возразили, что даже его верховенство существует лишь до тех пор, пока это необходимо для объединенной политики.

Швейцарская конституция  признает суверенитет кантонов. Ст. 4 Конституции штата Нижняя Калифорния провозглашает его суверенным за изъятиями, установленными мексиканской конституцией. В США конституции штатов прямо заявляют о своем суверенитете. «Штаты получают общую (plenary) власть из существа изначально принадлежащего им суверенитета».

Любое федеративное государство образуется на договорных или квазидоговорных (подразумеваемых договор) началах. Иными словами, в основе федерации лежит соглашение между центром и территориями о разделе суверенитета, сфер политического ведения. Это соглашение может быть выполнено в форме договора, заключаемого независимыми государствами. Так, до образования федерации в Швейцарии ее кантоны являлись самостоятельными. Федеративное соглашение может существовать в виде отдельного акта. Например, Учредительный акт о создании Мексиканских Соединенных Штатов. Соглашения об учреждении федераций нередко включены в основной закон (конституцию), который принимается с участием субъектов федерации (штатов, земель, султанатов, кантонов, провинций и проч.). Акт об учреждении федерации оформляет два типа государств. Территория субъекта федерации составляет пространство, на которое распространяется не только его власть, но и власть федеральных органов. Эта территория является также и территорией союзного государства [Даниелян С.А. Эволюция государственного строя Швейцарии. Автореф. канд.дис. М., 1989;].

Встречаются в практике такие случаи, когда в федеративном государстве на одной территории сосуществуют два типа государственности, отношения между ними должны быть упорядочены, а полномочия государственных органов союза и его участников — разграничены. Компетенция и федерации, и ее субъектов является собственной, выражает государственность, присущую им обоим. Если права административно-территориальной единицы основаны на законе, изданном центральной властью, то компетенция члена союзного государства определена актом об учреждении федерации и основным законом, принятым самим членом союза.

В большинстве федерациий весь объем государственных полномочий делится на две части. Одну из них определяют как сферу исключительной компетенции, а другую — остаточной. К исключительной компетенции относятся полномочия, которыми пользуется лишь тот, за кем они закреплены. Ее обладатель обычно не может выходить за пределы исключительных полномочий, если иное прямо не оговорено законом.

Обычно, исключительную компетенцию отдают федеральным органам. В понятие исключительной компетенции союза обычно входят такие полномочия, как ведение внешней политики, оборона, объявление войны и заключение мира, регулирование таможенных отношений, кредитно-денежная и банковская система, основные коммуникации (почта, телефонная связь), наиболее важные и опасные отрасли производства (ядерная энергетика, вооружения и проч.), союзное гражданство и основные права человека, принятие в союз новых членов, преобразование федеральных территорий в форму субъектов федерации и другие предметы ведения. Все латиноамериканские федерации (Аргентина, Венесуэла, Бразилия, Мексика) и многие другие государства (например, Австрия) относят исключительную компетенцию к ведению союзного государства. Набор исключительных полномочий должен обеспечивать необходимую степень государственного единения и политическую дееспособность объединения [Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1996, № 1 (14).].

Бывае, что исключительная компетенция закреплена и за субъектами федерации. Например, провинции Канады по собственному исключительному праву решают вопросы изменения их конституций, кроме изменения формы правления; провинциального налогообложения; осуществляют регулирование пенитенциарных учреждений и учреждений здравоохранения. Они регулируют имущественные и гражданские права в провинции; правосудие в провинции и некоторые другие области. В Индии каждая из сторон федеративных отношений наделена своей исключительной компетенцией.

Если рассмотренные  выше полномочия не являются исключительными и не оговорены каким-либо иным образом, то они составляет остаточную компетенцию. Остаточная компетенция обычно закрепляется за территориями в тех федерациях, которые образованы соглашением ранее независимых государств. Так, образовав союз, Североамериканские штаты согласились передать в исключительное ведение федерации часть полномочий, имеющих общенациональное значение, а за собой "оставили" иные права, которые и образовали остаточную компетенцию. Если же исключительная компетенция закрепляется за субъектами федерации, то обладателем остаточной становится союз.

Для ээфективного взаимодействия и согласования деятельности центра и субъектов федерации могут формироваться учреждения с консультативными правами. Например,в ОАЭ действует совет эмиров, образуемый монархами государств, входящих в союз. Канцлер ФРГ регулярно привлекает глав правительств земель для участия в разработке согласованной политики. Но, конечно, деятельность подобных учреждений нельзя считать формой осуществления совместной компетенции. Четвертая группа полномочий, которая может быть установлена в рамках федерализма, определяется как конкурирующая компетенция [Коркунов А. В. Дезинтеграция Советского Союза и США. М., 1993;].

Условия, при которых  та или иная сторона вправе воспользоваться конкурирующей компетенцией, определяются юридически. В Бразилии, ФРГ субъекты федерации реализуют некоторые полномочия при условии, что союзное государство не сделает этого. Каждый североамериканский штат вправе учреждать свои вооруженные формирования — милицию (национальную гвардию). Но штаты используют ее только в правоохранительных целях. В случае, если в том есть необходимость, подразделения милиции могут быть использованы в военных целях, но только федерацией. Иногда права федерации применять конкурирующую компетенцию ограничены — Германия использует эти полномочия только при обстоятельствах, требующих ее непосредственного участия.

Сосуществование двух типов  государственности в условиях федерализма  подтверждается другими признаками. Например, в федеративных государствах иногда учреждается двойная система судов, действует процессуальное право участников союза. Субъекты федерации вправе осуществлять налогообложение. По крайней мере, установление и взимание налогов может быть отнесено к совместной или конкурирующей компетенции, позволяющей федерации влиять на фискальную деятельность ее участников.

В федерации зачастую возникает потребность в системе гарантий, обеспечивающих соблюдение прав участников союза и охрану федерального государственного единства. Это естественно, поскольку их интересы далеко не всегда совпадают, а возникающие разногласия могут привести к притеснению субъектов федерации, политической гегемонии союза либо, напротив, к сепаратизму.

Нарушая права участников союза, так как права субъекта федерации закреплены не только в его собственных, но и в федеральных основных законах, федерация подрывает и свою государственность. Права федерации, ее суверенитет также гарантируются. Например, субъектам федерации нередко прямо запрещается участвовать в международных отношениях, заключать договоры между собой и вступать в соглашения с иностранными государствами (Мексика). В крайнем случае международная правосубъектность члена федерации получает признание, но при том ему запрещено заключать межгосударственные соглашения в ущерб союзу и его участникам. Ограничен предмет таких договоров и установлены иные условия их заключения "в той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами" (Основной закон ФРГ)

В обеспечение единства федерации ограничивается право субъектов федерации на создание торговых барьеров, взимание таможенных сборов и принятие иных решении, противоречащих целям союзного государства.