Народное представительство в России: история и современность

Однако в  рассматриваемый период на Руси существовало такое коллегиальное учреждение, как Боярская дума. По меткому выражению М.Ф. Владимирского-Буданова, Дума была вспомогательным учреждением при самодержавной власти¹². Самостоятельной роли Боярская дума не играла, она всегда действовала вместе с царем, составляя совместно с государем единую верховную власть. Это единство особенно рельефно проявлялось в делах законодательства и в международных сношениях. По всем делам выносилось решение в следующей форме: «Государь указал, и бояре приговорили» или «По государеву указу бояре приговорили».

Боярская дума была органом, несамостоятельным по отношению к царской власти. В  силу этого права Думы не определялись каким-либо писаным правовым актом, а регламентировались, как и власть царя, нормами обычая. Однако в судебниках 1497 и 1550 гг., а также в тексте Соборного уложения 1649 г. можно найти нормы, позволяющие судить об объеме полномочий Думы и ее месте в системе органов государственной власти Русского централизованного государства.

Судебник 1497 г. был принят, как следует из его заголовка, в сентябре 1497 г. великим князем Иваном Васильевичем совместно с Боярской думой.

Боярская дума как коллегиальный орган власти государственного уровня существовала на всем протяжении развития Русского централизованного государства. Состав Боярской думы также менялся в разные исторические периоды: на первом этапе в нее входили только бояре, т.е. свободные землевладельцы. Впоследствии эта социальная категория разделилась на введенных и путных бояр. К первым относились служивые бояре, или, как их еще называли, «большие». Они-то и входили в состав Боярской думы. Путные бояре получали «путь» - доход в заведовании, занимали незначительные места при дворе и в состав Думы не входили.

Вторая социальная категория, претендовавшая на участие  в деятельности Думы, - князья. Первоначально они входили в Думу автоматически, по званию, не нуждаясь в дополнительном возведении в чин боярина. Однако в XVI в. и особенно в XVII в. число служилых князей превысило количество отведенных им мест в Думе, хотя численность представителей этой категории колебалась от половины до двух третей состава последней, поэтому царю приходилось выбирать и проводить угодных ему князей в состав Думы через присвоение им чина боярина.

Для второго  периода характерно введение в состав Думы ее членов с учетом не знатности, а положения, занимаемого при дворе. Так, в состав Думы по должности входил окольничий. Со второй половины XVI в. царь начал вводить в Думу простых дворян, получавших при этом титул думных. Позже в ее состав вошли и думные дьяки.

Таким образом, по социальному составу Боярская дума представляла собой довольно узкую  корпорацию, в которую входили  даже не все представители правящего  класса. Причем состав Думы не был представительством в современном понимании, поскольку  его формирование, особенно на поздних этапах развития, осуществлялось по воле царя путем назначения.

Боярская дума просуществовала до конца XVII в. и  позднее была преобразована в  Сенат.

Одним из крупных  явлений политической жизни Московского  государства XVI - XVII вв. были Земские соборы, игравшие большую роль в законотворческой деятельности. В XVII в. Земский собор состоял из двух частей: одна объединяла руководителей высшей администрации, церковного руководства, членов Боярской думы, начальников приказов, другая - выборных представителей всех сословий (Сфера деятельности Земских соборов была чрезвычайно широка и включала в себя выборы царя (в чрезвычайных обстоятельствах), внешние сношения, установление налогов и податей, поддержание порядка внутри государства и даже военные распоряжения в случае неприятельского вторжения).

Характеризуя  Земские соборы в системе государственной  власти России, М.Ф. Владимирский-Буданов  относил их к категории представительных учреждений: «Земский собор не есть элемент власти, противоположный власти царской и Боярской думы. Он есть орган власти... включающий в себя и царя, и Думу»¹³, и, добавим, верхи духовенства. Перечисленные лица, по мнению В.П. Портнова, составляли верхнюю палату Земского собора, члены которой не избирались, а участвовали в ней в соответствии с занимаемым положением. Нижняя палата была представлена выборными от дворянства, верхов посадских людей (торговые люди, крупное купечество). Выборы в нижнюю палату производились не всегда; иногда, при срочном созыве Земского собора, представители в эту палату приглашались царем или должностными лицами на местах¹⁴.

В научной литературе нет однозначной оценки места  и роли Земских соборов в системе  органов государственной власти России¹⁵. Крайней точки зрения придерживается В.П. Портнов, считающий их высшими органами государственной власти¹⁶. Однако большинство отечественных исследователей относят Земские соборы к числу совещательных или законосовещательных органов при царе¹⁷. С.В. Юшков же полагал, что подобная постановка вопроса бесплодна, поскольку этот вопрос нельзя решать с точки зрения конституционной теории. В качестве аргумента он приводил довод о том, что созыв Земских соборов царями юридически был для них не обязательным, но фактически необходимым¹⁸.

Земские соборы - многозначное и неординарное явление в истории российской государственности. В.П. Портнов делит их, с точки зрения целей и организации, на четыре группы: созываемые царем по своей инициативе, созываемые царем по инициативе сословий, созываемые сословиями или по их инициативе в отсутствие царя либо направленные против него, избирательные соборы на царствие¹⁹. Очевидно, Земские соборы, образующие три последние группы, были органами чрезвычайными, не входившими в обычную систему постоянно действовавших органов государственной власти (Только Соборы последней, четвертой группы могут считаться высшими органами власти, да и то на короткий период, до избрания нового царя. При этом вопросы, рассматривавшиеся Земскими соборами данных трех групп, лишь с известной долей условности можно отнести к компетенции законодательных органов в современном их понимании, т.к. в их решениях отсутствует главная функция - собственно законодательная. Этим полномочием обладали только Соборы первой группы, созывавшиеся царем по его инициативе. Но именно к ним в наибольшей мере относится характеристика Соборов как законосовещательных органов при царе.).

1.2. Элементы представительного правления в России при абсолютной монархии

Большинство историков  датируют установление абсолютной монархии в России концом XVII - началом XVIII вв.

По мнению А.М. Курбского, лучший вариант организации  государственной власти - это ограниченная монархия, когда формой ограничения  власти царя выступает выборный сословно-представительный орган, участвующий в разрешении всех важнейших дел в государстве: «Царь же аще и почтен царством... должен искать доброго и полезного совета не токмо у советников, но и у всенародных человек»²⁰.

А.М. Курбский ближе  всех в России в этот исторический отрезок подошел к практическому  пониманию теории разделения властей. Согласно его теории высшие властные полномочия в стране осуществляются монархом, парламентарным и правительственным органами. Задача последних – непосредственная забота о соблюдении законности в стране²¹.

А.М. Курбский доказывал, что закон должен содержать реально выполнимые требования²². Беззаконие, по его мнению, не ограничивается простым насилием, это и несоблюдение законов, и издание жестоких и невыполнимых законов. Властители, которые «составляют жестокие законы и невыполнимые предписания... должны погибнуть»²³. Таким образом, А.М. Курбский вплотную приблизился к буржуазной трактовке естественно-правовых законов и категорий²⁴. Не случайно, поэтому, его стремление ограничить законодательные полномочия царя, передав их в руки выборного сословно-представительного органа - прообраза будущего парламента.

Вместе с  тем необходимо отметить, что А.М. Курбский выступал не против режима централизованной власти.

В последующие  периоды развития русской истории  предпринимались неоднократные  попытки ограничить власть монарха, как правило, в момент прерывания линии прямого наследования престола. В этом случае политические силы, возводившие на престол нового монарха либо, наоборот, противившиеся этому, делали попытки в той или иной форме ограничить власть царя. Так, во время избрания Земским собором 1598 г. Бориса Годунова царем боярская оппозиция, потеряв надежду возвести на престол другого кандидата, представителя Романовых, безуспешно пыталась ограничить власть новоизбранного царя²⁵.

В царствование Петра I особое значение приобрел Правительствующий Сенат, утвержденный в 1711 г. и ставший органом, решавшим все важнейшие дела управления, суда и текущего законодательства. Основанный Петром I Сенат не был похож на Сенат Швеции, Польши и других стран. Степень предоставленной Правительствующему Сенату власти определялась тем, что он был учрежден «вместо его царского величества собственной персоны» на время постоянных отлучек Петра I, мешавших ему заниматься текущими делами.

Учреждением, в  чем-либо ограничивавшим власть Петра, Сенат не был: он действовал только по поручению царя и перед ним за все отвечал. При преемниках Петра роль Сената уменьшилась, особенно в сфере законодательства. Александр I в 1802 г. окончательно лишил Сенат статуса законосовещательного учреждения, передав эти функции Государственному совету.

Учрежденный в 1801 г. Государственный совет стал в 1810 г. высшим законосовещательным  учреждением Российской империи. Все  законы, законодательные акты перед  утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном совете.

Члены Государственного совета до 1906 г. назначались царем из числа  высших сановников. Министры являлись членами Государственного совета по должности. С 1812 по 1865 г. Председатель Государственного совета был одновременно и Председателем Кабинета Министров. В царствование Александра II Государственный совет принимал активное участие в разработке законодательной базы реформ 60 - 70-х годов.

Следующая попытка реформирования государственной власти в России принадлежит М.М. Сперанскому. В начале октября 1809 г. М.М. Сперанский завершил работу над Введением к уложению государственных законов, или, как его называл сам автор, Планом всеобщего государственного образования. В основу реформы положен принцип разделения властей. М.М. Сперанский исходил из того, что нельзя основать правление на законе, если одна и та же власть будет и составлять законы, и исполнять их. Поэтому он предлагал законодательную власть сосредоточить в руках Государственной Думы, исполнительную - возложить на Правительствующий Сенат и министерства, а судебную - на Судебный Сенат.

Хотя в проекте предполагалось в какой-то мере привлечь население (на основе имущественного ценза) к  участию в исполнительной, законодательной  и судебной власти посредством системы четырехстепенных выборов²⁶ <1>, самостоятельность перечисленных органов и их независимость от власти монарха не были предусмотрены. Монарх оказывался в положении главы государства, без чьей санкции не могла действовать ни одна из ветвей власти. При этом координацию деятельности законодательной и исполнительной власти призван был осуществлять Государственный совет - совещательный орган при императоре. «В порядке государственных установлений, - писал М.М. Сперанский во Введении к уложению государственных законов, - Совет представляет сословие, в коем все действия законодательной, судебной и исполнительной в главных их отношениях соединяются и через него восходят к державной власти и от нее изливаются»²⁷.

Проекту М.М. Сперанского  не суждено было воплотиться в жизнь в первозданном виде. У историков нет однозначного объяснения, почему Александр I отказался от согласованного с ним во всех деталях проекта. 1 января 1810 г. император подписал Манифест об образовании Государственного совета, из текста которого явствовало, что «все законы, уставы и учреждения в первоначальных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном совете и потом действием державной власти поступают к предназначенному им совершенствованию»²⁸. Таким образом, законодательные функции, которые, по замыслу М.М. Сперанского, должны были принадлежать выборному представительному органу власти - Государственной Думе, оказались переданы Государственному совету. Тем самым функции последнего были существенно расширены, а представители сословий отстранены от законодательного процесса.

Следующая попытка конституционных  преобразований связана с деятельностью  декабристов. Декабризм как особое направление философско-правовой мысли  является предметом отдельного исследования, здесь же ограничимся рассмотрением вопросов организации законодательных органов государственной власти в проектах Конституции Н.М. Муравьева и «Русской правды» П.И. Пестеля.

Несмотря на то, что проекты различаются «по такому принципиальному вопросу, как форма правления (Конституция Н.М. Муравьева закрепляет форму правления в виде конституционной монархии, а «Русская правда» П.И. Пестеля - в виде республики), тем не менее, эти документы имеют и много общего. Например, оба проекта исходят из федерального принципа организации государства, провозглашают народ источником власти, закрепляют принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Наиболее подробно вопросы  организации и деятельности законодательных  органов государственной власти изложены в проекте Конституции Н.М. Муравьева. Согласно ст. 59 законодательной властью облечено Народное вече, состоящее из двух палат: Верховной думы и палаты народных представителей»²⁹. Палаты обладают разными полномочиями и отличаются способами формирования, анализ которых позволяет разделить их на верхнюю и нижнюю. Верховная дума обладает значительно большими полномочиями по сравнению с палатой народных представителей: ей принадлежит право суда над министрами, верховными судьями и всеми прочими сановниками.

1.3. Система представительных органов государственной власти в период буржуазного развития

Изменение социально-политической обстановки в стране, уровня развития производительных сил и производственных отношений обусловило вступление России в эпоху буржуазного развития. Однако юридически в стране сохранялась абсолютная монархия, и только буржуазно-демократическая революция 1905 - 1907 гг. поставила Правительство перед необходимостью частичного преобразования политического строя.

Эти преобразования, происходившие  под давлением революционных событий, носили непоследовательный и противоречивый характер. С самых первых дней революции самодержавие пыталось лавировать и искало компромисс с народом. Уже 18 февраля 1905 г., через полтора месяца после начала революционных событий, Николай II подписал рескрипт, подготовленный Министром внутренних дел А.Г. Булыгиным, в котором предлагалось привлекать «избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предложений»³⁰. Правда, это обещание было выполнено лишь спустя полгода, 6 августа 1905 г., - в этот день император подписал высочайший Манифест «Об учреждении Государственной Думы». Она создавалась для «предварительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный совет, к верховной самодержавной власти» (ст. 1)³¹.