Народное представительство в России: история и современность

В 1906 г. Николаем II была создана  двухпалатная система высших законодательных  органов. Нижней палатой первого  российского парламента стала Государственная  Дума, верхней - Государственный совет.

С 1906 г. Государственный  совет становится полупредставительным органом. Председатель и вице-председатель Совета, а также половина его членов назначались императором, половина членов Государственного совета избирались от духовенства, дворянства, земств, Академии наук и профессоров университетов, крупнейших организаций промышленников и торговцев.

Государственная Дума и Государственный  совет имели равные законодательные  права. На рассмотрение императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента.

Поскольку Дума была представительным органом власти, немалое значение для ее характеристики имеет порядок избрания ее членов. Положение о выборах в Государственную  Думу было утверждено Указом от 6 августа 1905 г.³². Выборы предполагались двухступенчатые, отдельно по губерниям и областям и по крупным городам. Число выборщиков, участвовавших в собраниях по губерниям и областям, было установлено специальным списком по каждой административной единице отдельно. Для собраний выборщиков по городам предусматривалась единая квота: по 160 человек - в столицах и по 80 человек - в остальных городах. При этом к выборам по общему правилу не допускались: лица женского пола; лица моложе 25 лет; обучающиеся в учебных заведениях; воинские чины, состоявшие на действительной военной службе; бродячие инородцы и иностранные подданные (ст. 6).

К ограничениям общего порядка относился и довольно высокий имущественный ценз (1500 руб.), исчисляемый по земской оценке земли  либо доходу или оценке недвижимого имущества в городе (ст. 12, 16).

Помимо названных  общих ограничений, вводились и  ограничения частного характера. К  выборам не допускались лица:

- подвергшиеся суду за некоторые уголовно наказуемые преступления;

- отрешенные по судебным приговорам от должности;

- состоявшие под следствием или судом по обвинению в преступных деяниях, несостоятельные и подвергшиеся несостоятельности;

- лишенные духовного сана или звания;

- осужденные за уклонение от воинской повинности (ст. 7).

Не принимали  участия в выборах некоторые лица администрации и полиции: губернаторы и вице-губернаторы, градоначальники и их помощники - в пределах подведомственной им местности; лица, занимавшие полицейские должности в тех местностях, где проводились выборы (ст. 8).

Что касается членов Государственной Думы, избираемых выборщиками на собраниях, то их число было определено отдельным списком по каждой губернии, области, городу. Всего в списке значилось 412 мандатов, в том числе 28 - от городов.

Хотя ряд ограничений  на участие в выборах в Думу нельзя не признать разумными, в частности отстранение от выборов лиц администрации и полиции, тем не менее, их общая социальная направленность очевидна - не допустить смуты и вольнодумства в Думе. Этим целям в первую очередь служили высокий имущественный и возрастной цензы и недопущение к участию в выборах студентов, ограничение числа членов Думы, избираемых от городов. Орган власти, сформированный по таким принципам, можно назвать представительным, скорее всего, лишь с определенной долей условности.

В соответствии с Манифестом Думу планировалось  избрать в январе 1906 г. Между тем  революционное напряжение в стране продолжало нарастать, и Николай II был  вынужден 17 октября 1905 г. издать Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка»³³.

I Государственная Дума, вошедшая в историю как «булыгинская» (по фамилии Министра внутренних дел, выступившего автором большинства рассмотренных выше нормативных положений), несмотря на правовую ограниченность, оказалась самым демократическим законодательным органом государственной власти в истории монархической России. Но такой она стала не благодаря закону, а вопреки ему, многократно превысив свои полномочия.

Поэтому на выборах  во II Государственную Думу Правительство  ограничилось изданием сенатских разъяснений к законодательству о выборах. На практике эти разъяснения сводились к дополнительным ограничениям и отстранению от выборов малоимущих слоев населения. Однако подобные ухищрения не привели к желаемой цели: II Государственная Дума оказалась еще более радикально настроена, чем ее предшественница, в ней проправительственные силы получили еще меньше мест, чем в предыдущей. Николай II 3 июня 1907 г. объявил о роспуске Думы. Вслед за Указом о роспуске Думы последовал Указ об утверждении нового Положения о выборах в Государственную Думу³⁴.

Этот акт  нес существенные изменения в  избирательное право подданных  Российской империи. Механизм выборов  был таков, что в результате устанавливалось  чудовищное неравенство между представительством имущих и неимущих слоев населения: один голос помещика оказывался равным 260 голосам крестьян и 543 голосам рабочих. Активным избирательным правом пользовались лишь 15% населения Российской империи³⁵.

III Государственная  Дума была распущена высочайшим  Указом от 29 августа 1912 г. в связи с истечением срока ее полномочий. Созыв Думы в новом составе был назначен на 15 ноября 1912 г.³⁶ Выборы IV Государственной Думы проходили на основе того же избирательного закона от 3 июня 1907 г., поэтому социальный состав ее депутатов мало отличался от предшествующего.

Николай II и  царское Правительство с 1913 - 1914 гг. прекратили взаимодействие с законодательными палатами. После Февральской революции  ни Государственная Дума, ни Государственный  совет не возобновляли свою работу. Февраль 1917 г. стал завершением краткой истории развития российских парламентских традиций в начале XX в. 26 февраля 1917 г. император издал Указ о перерыве в занятиях Государственной Думы и назначении «срока их возобновления не позднее апреля 1917 г., в зависимости от чрезвычайных обстоятельств»³⁷.

Глава 2. Развитие представительных органов в советский и постсоветский периоды

2.1. Представительные  функции в деятельности Советов  (1917 - 1989 гг.)

Победа Октябрьской  революции положила начало изменению  государственного и политического строя в России. После уничтожения органов государственной власти Российской империи большевики приступили к созданию иной системы этих органов, отвечавшей задачам обслуживания интересов нового политического режима. Эта система вошла в историю под именем советской, поскольку в ней в той или иной мере получила реализацию теория полновластия Советов, основы которой были сформулированы В.И. Лениным.

10 июля 1918 г. V Всероссийским  съездом Советов была принята  первая российская Конституция.  Конституция РСФСР 1918 г. включала в себя специальный раздел, озаглавленный «Конструкция советской власти», который, в свою очередь, состоял из двух подразделов – «Организация центральной власти» и «Организация советской власти на местах». В первом подразделе закреплялись те принципы организации государственной власти, которые были установлены упомянутыми выше актами.

Высшей властью  в РСФСР, согласно ст. 24, объявлялся Всероссийский съезд Советов. Он формировался путем многостепенных выборов из числа представителей местных (городских и губернских) съездов Советов. Причем норма представительства не была равной. Представители городских Советов избирались по норме 1 депутат на 25 тыс. избирателей, а представители губернских Советов - по норме 1 депутат на 125 тыс. жителей. Таким способом большевики за счет ограничения демократических начал исправляли ошибки, допущенные при выборах в Учредительное собрание, и претворяли в жизнь конституционный принцип «обеспечения всей полноты власти за трудящимися массами»³⁸.

Поскольку Всероссийский съезд Советов был органом, действовавшим не постоянно, в период между его заседаниями «высшей властью республики» объявлялся Всероссийский центральный исполнительный комитет Советов. Компетенция этих органов была весьма обширной. Помимо законодательных функций - утверждения, изменения и дополнения Конституции РСФСР, принятия общегосударственного законодательства, - съезд Советов обладал правом общего руководства внешней и внутренней политикой, установления и изменения внешних границ РСФСР и внутриадминистративного деления, принятия в ее состав новых членов и признания выхода из нее отдельных частей, установления и изменения на территории РСФСР системы мер, весов и денег, сношения с иностранными государствами, объявления войны и заключения мира, заключения займов, таможенных, торговых договоров и иных соглашений, установления основ общего плана развития народного хозяйства, утверждения бюджета, установления основ организации Вооруженных Сил РСФСР, назначения и смещения членов СНК и всего его состава, решения вопросов гражданства, общей и частичной амнистии³⁹. Кроме того, съезд Советов и ВЦИК могли принять к рассмотрению любой вопрос, «который они признают подлежащим их решению»⁴⁰. Данная норма свидетельствует об отсутствии разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали, а также указывает на формальный характер федерации в России.

Даже поверхностный  анализ показывает, что объем компетенции  съезда Советов выходил далеко за рамки законодательного органа и  включал в себя полномочия исполнительного органа государственной власти. Более того, некоторые вопросы не могли быть решены коллегиальным органом такого масштаба. Очевидно, на этом и был построен расчет авторов Конституции. Дело в том, что подавляющее большинство вопросов компетенции съезда одновременно входило в компетенцию ВЦИКа, который представлял собой постоянно действовавший, мобильный, профессиональный орган, сравнительно небольшой по численности. Его состав и порядок избрания Конституцией не определялись и решались в зависимости от политической ситуации в стране съездом Советов, точнее, его президиумом.

К исключительной компетенции съезда Советов Конституция  относила лишь два вопроса: установление, дополнение и изменение основных начал советской Конституции (даже не отдельных ее статей) и ратификация мирных договоров. Оба эти полномочия были реализованы съездом Советов лишь один раз - при принятии Конституции РСФСР 1918 г. и при ратификации Брестского мирного договора.

Таким образом, Всероссийский съезд Советов, будучи высшим законодательным органом власти, выполнял свои функции номинально. Реально же вся полнота законодательной власти и значительная часть власти исполнительной принадлежала избиравшемуся из его состава ВЦИКу. Этот вывод подтверждает практика законодательной деятельности того периода.

Конституция РСФСР 1918 г. действовала относительно недолго. После образования СССР встал  вопрос о создании новой структуры  органов государственной власти, которая и была закреплена Конституцией СССР 1924 г.

Поскольку, в связи с образованием СССР, правовой статус России изменился, возникла необходимость его конституционного закрепления, что и было сделано в 1925 г. Новая Конституция РСФСР воспроизводила конструкцию законодательных органов и порядок их формирования, закрепленные прежними Основными Законами. Та же двойственная структура: Всероссийский съезд Советов - ВЦИК; их право принимать к рассмотрению любой вопрос, относившийся к компетенции республики, то же неравенство городских и сельских избирателей.

Изменения в  социально-экономическом развитии СССР и субъективная позиция его политического руководства обусловили принятие в 1936 г. новой Конституции СССР. По аналогии новые конституции принимали и входившие в Советский Союз республики. В Российской Федерации Конституция была подготовлена в рекордно короткий срок: 21 января 1937 г. ее принял Чрезвычайный XVII Всероссийский съезд Советов.

Новая Конституция  внесла значительные изменения в  структуру и порядок формирования законодательных органов РСФСР. Двухступенчатая конструкция была заменена единым Верховным Советом, который традиционно именовался высшим органом государственной власти. Причем традиционная советская идея высшего органа власти была проведена более последовательно, чем в предшествующих конституциях. В частности, это проявилось в закреплении в Основном Законе компетенции Верховного Совета. Причем, главенство Верховного Совета над всеми другими органами государственной власти было подчеркнуто дважды.

При прежней  двухступенчатой структуре законодательных  органов государственной власти основная законотворческая работа была прерогативой постоянно действовавшего ВЦИК. Главным недостатком такого порядка было отсутствие гласности и недемократический порядок формирования ВЦИК - отстранение от этой процедуры избирателей. Чтобы завуалировать столь явно авторитарный характер политического режима, продемонстрировать внешний демократизм советской власти, был образован единый и единственный законодательный орган - Верховный Совет, избираемый всем населением страны. Формальные признаки законодательного органа налицо: роль ВЦИКа в новой конструкции государственной власти выполнял Президиум Верховного Совета. Он издавал указы, содержавшие важнейшие нормативные предписания, в том числе и вносившие изменения в законодательство, которые затем выносились на утверждение (проходившее, как правило, без обсуждения и завершавшееся единогласным одобрением) Верховного Совета, сессии которого созывались этим же Президиумом два раза в год. За Президиумом Верховного Совета Конституция закрепляла и еще одно немаловажное в законодательном процессе полномочие - право толкования законов РСФСР.

При подобной практике фактическим законодательным органом  государственной власти в стране оказывался не Верховный Совет, а  избиравшийся из его состава в  соответствии с жесткими требованиями, установленными Конституцией, Президиум. В дополнение к этому необходимо отметить и практику выборов депутатов Верховного Совета, исключавшую возможность выдвижения нескольких кандидатов на один мандат. Формально Положение о выборах в Верховный Совет СССР предусматривало включение в избирательный бюллетень всех зарегистрированных кандидатов, а также возможность обжалования в административном порядке отказа избирательной комиссии в регистрации кандидата⁴¹. Однако эти нормы оказались невостребованными.

Мало что  изменилось в практике формирования и деятельности законодательных  органов России с принятием Конституции 1978 г.