Народное представительство в России: история и современность

Итак, в России с октября 1917 г. по октябрь 1989 г. сложилась  не имевшая аналогов в развитых странах  система органов государственной власти. С формально-юридической точки зрения съезды Советов (позже - Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными органами государственной власти, однако многие элементы их правового положения противоречили статусу законодательного органа в общепринятом смысле, а именно:

- полновластие и верховенство, исключавшие возможность реализации принципа разделения властей;

- недемократический юридически (до 1937 г.) и на практике порядок их формирования;

- присвоение полномочий, которые с точки зрения логики и здравого смысла должны принадлежать органам исполнительной власти.

Верховный Совет  СССР был высшим органом государственной  власти Советского Союза, принимавшим  решения по важнейшим вопросам государственного строительства, экономики, социально-культурной сферы, определявшим основные направления внешней политики, осуществлявшим высший контроль над деятельностью государственного аппарата. На Верховный Совет СССР Конституция возлагала избрание Президиума Верховного Совета СССР, образование Правительства СССР, избрание Верховного Суда СССР, назначение Генерального прокурора СССР. Верховный Совет СССР мог назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу.

Верховный Совет  СССР избирался населением на четыре года путем всеобщего, равного и  прямого избирательного права. Депутатом мог быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет.

Верховный Совет  СССР состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат на 300 тыс. человек населения. В Совет национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по пять депутатов от каждой национальной области и по одному депутату от каждого национального округа.

Обе палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии проходили одновременно, в случае разногласий между палатами вопрос рассматривался согласительной комиссией, образуемой самими палатами на паритетных началах.

Каждая палата образовывала постоянные комиссии: мандатную, комиссию законодательных предположений, планово-бюджетную, по иностранным делам, по делам молодежи, а также комиссии по отраслям или группам отраслей экономики и государственного управления.

Законодательная деятельность Верховного Совета СССР осуществлялась в двух формах: непосредственно путем принятия законов и путем утверждения указов Президиума Верховного Совета СССР, изданных в период между сессиями.

Президиум Верховного Совета СССР имел широкие полномочия вносить изменения и дополнения в законодательство, в том числе в законы СССР и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик. Утверждение указов Президиума Верховного Совета СССР общенормативного характера проводилось на собиравшихся два раза в год сессиях Верховного Совета СССР.

Голосовали  за принятие законов раздельно по палатам. Закон считался утвержденным, если за его принятие в каждой палате подавалось простое большинство голосов (для внесения изменений в Конституцию требовалось квалифицированное большинство, не менее 2/3 голосов, в каждой палате). Руководящим ядром всех государственных органов, в том числе и Верховного Совета СССР, была Коммунистическая партия: выдвигаемые КПСС задачи определяли деятельность каждого Совета, лежали они и в основе деятельности Верховного Совета СССР.

Как свидетельствует практика работы Верховных Советов СССР, в их деятельности сочетались ростки демократии, позволявшие поддерживать тесную связь депутатов с избирателями, накапливать элементы парламентской культуры, вносить определенный вклад в развитие и совершенствование законодательной системы, и формально-бюрократический стиль решения многих ключевых вопросов, вытекавший из доминирования партийно-политического подхода ко всем областям жизни страны, в том числе и в сфере законотворчества.

2.2. Представительные органы в постсоветский период

Активизировалась  деятельность советов всех уровней  после отмены ст. 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС. Особенно активно стали  работать Съезды народных депутатов  и Верховный Совет РСФСР. Всего  в 1990 г. было принято более 150 законодательных актов, формировавших основу рыночных реформ, законодательное закрепление принципа частной собственности, расширение форм собственности и хозяйственной деятельности, утверждение их равенства, создание конкурентной среды. Были введены институт президентства и Конституционного Суда.

Постановлением  Президиума Верховного Совета РСФСР  от 30 января 1991 г. было утверждено Положение  о Совете Федерации РСФСР в  качестве консультативно-координационного органа в составе Председателя Верховного Совета РСФСР (Председатель Совета Федерации), председателей Верховных Советов республик, автономных областей и округов, краев, областей, Московского и Ленинградского городских советов. Совет Федерации РСФСР дважды собирался на свои заседания (22 ноября 1990 г. и 23 января 1991 г.) и внес немалый вклад в подготовку Федеративного договора.

После проведения конституционной реформы, в конце 1993 г., органы советской власти прекратили свою работу как на государственном  уровне (съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации.

Неотъемлемый  элемент современного парламентаризма - закрепление в правовой системе  страны принципа разделения властей. Попытаемся проанализировать тот небольшой  опыт реализации этого принципа, который  накоплен Российской Федерацией с 1989 г. по настоящее время, и проследить, какие изменения произошли в связи с этим в структуре и деятельности законодательных органов.

Поскольку процесс  внесения изменений и дополнений продолжался в течение пяти лет  и проходил непоследовательно, без какого-либо заранее разработанного плана государственно-правовой реформы, за точку отсчета примем текст Конституции по состоянию на 10 декабря 1992 г., действовавшей до момента издания Президентом России Указа от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», поскольку он прервал «осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации»⁴² и в корне изменил систему законодательных органов страны.

Принцип полновластия Советов, несовместимый с принципом  разделения властей, оказывал доминирующее влияние на структуру, сущность и  характер деятельности законодательных  органов СССР и РСФСР, получив  не только практическое, но и научно-теоретическое обоснование. Поэтому одновременно преодолеть этот подход и за сравнительно короткое время создать теорию и практику российского парламентаризма невозможно. В силу отмеченных причин рассматриваемая Конституция России (в ред. 1992 г.) носит переходный характер и соединяет в структуре и организации деятельности государственной власти элементы прежней концепции полновластия Советов и элементы парламентаризма.

Для осуществления  значительного объема законодательных  полномочий в системе федеральных органов государственной власти России, помимо съезда, предусматривался еще один орган - Верховный Совет, который, согласно ст. 107 Конституции России в редакции 1992 г., именовался «орган Съезда народных депутатов Российской Федерации, постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Российской Федерации». Формула статьи, закрепившей правовой статус Верховного Совета, предполагала, что он не должен быть лишь законодательным органом государственной власти, поскольку соединял в себе полномочия двух и даже трех ветвей власти. Верховный Совет обладал значительным объемом полномочий, включая и законодательные, такие, как издание основ законодательства и федеральных законов по предметам совместной компетенции Федерации и ее субъектов, а также издание кодексов и законов по предметам исключительной компетенции Федерации. При этом в объем его компетенции входили такие правомочия, которые целесообразно было бы передать органам исполнительной власти, например, право представлять на утверждение съезда проекты перспективных государственных планов и важнейших республиканских программ экономического и социального развития или право устанавливать доходы, поступающие на образование государственного бюджета РФ.

Чрезмерными представляются и контрольные полномочия Верховного Совета, направленные на приведение в  соответствие с законом актов  Президента, Правительства и иных государственных органов.

К основным недостаткам в  организации деятельности Верховного Совета следует отнести недемократичный порядок его формирования. В соответствии со ст. 107 Конституции Верховный Совет формировался не электоратом, а Съездом народных депутатов из его состава. Хотя элементы репрезентативности в подборе членов Верховного Совета все же присутствовали, и даже использовался нетрадиционный для нашей страны принцип их ротации, в данном случае можно говорить о попытке партийно-государственной бюрократии воспроизвести традиционную для России двуединую систему законодательных органов: Съезд Советов - ВЦИК, Верховный Совет - Президиум, Съезд народных депутатов - Верховный Совет.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным референдумом 12 декабря 1993 г.⁴³, изменила характер государственной власти, форму правления и принципы организации представительной и законодательной деятельности на федеральном уровне: она закрепила статус двухпалатного парламента России, в том числе его верхней палаты - Совета Федерации.

К безусловным достоинствам этого Основного Закона следует  отнести, например, более последовательное внедрение в практику государственного строительства принципа разделения властей, отказ от отжившей конструкции полновластия Советов, разделение института главы государства и главы исполнительной власти.

Сроки избрания депутатов  в Государственную Думу в Конституции не закреплены: в ст. 84 говорится, что Президент назначает выборы в Государственную Думу; днем голосования считается второе воскресенье месяца, в котором истекает срок полномочий предыдущей Государственной Думы. Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями.

Глава 3. Парламентаризм в современной России

3.1. Совет Федерации Федерального Собрания РФ: особенности формирования, компетенция и полномочия

Возрождение парламентаризма  в постсоветской России связано  со становлением и деятельностью  Федерального Собрания Российской Федерации. Его появление как общероссийского  законодательного (представительного) органа государственной власти стало результатом изменения политической системы в 1993 г. Впервые как название высшего представительного органа термин «федеральное собрание» прозвучал в президентском проекте новой Конституции РФ, представленном на заседание Конституционного совещания в мае 1993 г.

Но реальная основа для создания Федерального Собрания появилась только после Указа Президента РФ №1400 от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной  реформе в РФ»⁴⁴.

Фундаментальной базой в формировании законодательной власти явилась Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г. на всенародном референдуме. Прежняя политическая система была отвергнута, началось создание президентской республики с иным типом политических отношений и институтов, ценностей и норм. В Конституции нашли отражение такие распространенные политические теории, как теории правового государства, разделения властей, парламентаризма и федерализма. Именно с реализаций основных принципов этих теорий началась история становления Федерального Собрания как общероссийского законодательного (представительного) органа государственной власти.

Историческую уникальность постсоветскому опыту парламентаризма придает  то, что модернизация российской государственности  на демократических принципах оказалась под влиянием традиций национальной культуры и менталитета. На становлении российского парламентаризма отразились такие факторы, как собственный многолетний опыт организации народного представительства, форма политического правления, национально-территориальная модель государства, избирательная система и правовой нигилизм россиян. Они способствовали тому, что история становления общенационального парламента приобрела сложный и противоречивый характер.

Следует отметить, что Федеральное Собрание, как общероссийский орган государственной власти, существенно отличается от своих предшественников: Верховного Совета и Съезда Советов советского периода.

Во-первых, оно не является высшим или верховным органом государственной  власти. Как парламентское учреждение Федеральное Собрание встроено в механизм «разделения властей», существующий ныне в России. Оно не имеет монополии в осуществлении верховной государственной власти и не располагает всей полнотой высшей государственной власти.

Во-вторых, в отличие от Съездов и Верховного Совета, которые соединяли в себе законодательную и исполнительную власть, Федеральное Собрание не осуществляет исполнительной деятельности. Только в пределах своей компетенции Федеральное Собрание имеет исключительные полномочия. Оно является единственным на федеральном уровне органом законодательной власти, который имеет полномочия принимать федеральные законы по вопросам, отнесенным к ведению Федерации.

В-третьих, Федеральное Собрание не является вышестоящим органом по отношению к иным представительным коллегиальным органам государственной власти. Оно не руководит парламентами (законодательными собраниями) субъектов РФ (республик, краев, областей). Конституция РФ 1993 г., в отличие от прежних советских конституций, отказалась от принципа единства системы представительных органов государственной власти и их иерархического соподчинения.