Народное представительство в России: история и современность

Процедуры эти, естественно, должны обеспечивать достоверность волеизъявления народа и доведения его до властей. Об этом приходится говорить особо, потому что практика выборов в Государственную Думу, Президента страны и губернаторов выявляет немало нарушений, за которые почти никто, к сожалению, не несет никакой ответственности.

Другое важное направление  в совершенствовании российского  парламентаризма - всестороннее законодательное урегулирование отношений органов законодательной и исполнительной власти, в первую очередь, между Президентом и парламентом. Основной путь урегулирования - расширение полномочий парламента. Нужно конституционное законодательство, которое, предоставляя Президенту широкие полномочия, уравновешивало бы его власть с другими ветвями и органами власти. И в Конституции, и в законодательстве (основываясь на мировом опыте) должны быть четко обозначены сами полномочия, временные и пространственные пределы их действия, порядок введения, действия и отмены указов Президента, гарантии и санкции деятельности Президента.

Следующим направлением развития парламентаризма в России можно считать усиление контрольной функции парламента.

В нынешней российской Конституции  контрольные полномочия парламента предусмотрены. Например, Государственная  Дума дает согласие на назначение Председателя Правительства (премьер-министра). Но текст Конституции по этому вопросу таков, что нуждается в специальной интерпретации: имеет ли право Президент предлагать три раза одну и ту же кандидатуру, или он обязан при очередном отклонении кандидатуры на пост премьера предлагать новую.

Контрольная функция  парламента предполагает широкий круг полномочий - от утверждения кандидатуры  на пост главы правительства, предложенного  им состава министров до их отстранения  от должностей в случаях неудовлетворительной работы. В ряде стран парламенты имеют право проводить независимое парламентское расследование, осуществлять запреты по тем или иным действиям исполнительных органов с вытекающими для них отсюда последствиями. Контрольные права парламентов подтверждаются соответствующими законными гарантиями и санкциями ответственности. В распоряжении парламентов находятся необходимые органы государственного контроля. При наличии такой функции, подкрепленной организационно-правовым механизмом, парламент становится полноценной и полноправной ветвью государственной власти.

Чтобы парламентаризм в  России на деле (опять же, исходя из опыта ведущих стран мира) стал организующим принципом государственного управления, необходимо введение контрольной  функции Федерального Собрания. Парламент и по логике, и по существу обязан контролировать исполнение законов. Необходимо, в частности, чтобы реально действовали такие признанные во всем мире формы парламентского контроля, как подотчетность парламенту правительства, в целом органов исполнительной власти, парламентские расследования без ограничения вопросов.

В России, уже более 100 лет (начиная с 1906 г.), отдается предпочтение парламентской двухпалатности (Государственная Дума и Государственный Совет в Российской империи - двухпалатный Верховный Совет в советский период - Государственная Дума и Совет Федерации в конце ХХ - начале ХХI вв.).

В нашей стране необходимость сохранения и развития двухуровневой системы общенационального народного представительства объясняется разнообразными интересами многонационального и многоконфессионального народа, огромной территорией в Европе и Азии, на которой в момент принятия Конституции были размещены 89 субъектов Федерации, их обширными экономическими связями, природными и географическими особенностями. Наряду с Федеральным Собранием Российской Федерации двухпалатные парламенты действуют также в пяти субъектах Федерации.

Государственная Дума (нижняя палата) представляет интересы нации  в целом; Совет Федерации (верхняя  палата) - палата регионов. Диалог в  парламенте - это диалог в обществе, что отражает и обеспечивает его демократическое развитие.

Важной составной частью конституционного строя является суверенитет  Российской Федерации и ее субъектов. Преобладающим правовым «весом»  обладает суверенитет России как единого государства. Суверенитет ее субъектов вытекает из суверенитета государства в целом, что закреплено в ныне действующей Конституции (ст. 4). Однако в Конституции содержатся положения и нормы, которые противоречат этой статье.

Речь идет о праве  субъектов Федерации регулировать свои отношения с центром путем заключения двусторонних договоров, о предоставлении субъектам государственных полномочий во многих сферах и по многим вопросам. Это размывает целостность и единство государства, ведет к ослаблению государственного строя.

Для судеб парламентаризма в России принципиальное значение имеет не только факт неправомерных притязаний субъектов на «межгосударственный» статус их отношений с центром, но и то, что этот договорной процесс идет вне рамок законодательной власти, действующего законодательства. Парламент фактически отстранен от этого процесса.

Вне законодательного органа вопросы, касающиеся единства, целостности, суверенности государства, решаться не могут, поэтому и в Конституции, и в конституционном законодательстве с необходимостью должны содержаться правовые положения и нормы, наделяющие парламент и правами, и ответственностью за состояние конституционного строя государства.

Перспективы развития российского  парламентаризма напрямую связаны  с необходимостью совершенствования  избирательного законодательства. Парламент - представительный орган власти, и он должен выражать интересы подавляющего большинства народа, его основных слоев и социальных групп. Ныне действующие избирательные законы далеко не в полной мере способствуют реализации этого основополагающего принципа формирования представительной власти.

В настоящее время продолжаются серьезные дискуссии в обществе и в среде политиков и ученых-обществоведов по поводу целесообразности последних корректив избирательного законодательства, отменяющих порог явки на выборы представительных органов власти на всех уровнях.

Конституция Российской Федерации определяет, что в Совет  Федерации входят два представителя  от каждого субъекта: по одному от представительного  и исполнительного органов государственной  власти. За исключением первых двух лет верхняя палата Федерального Собрания не стала напрямую выборным органом. Ранее она состояла из избранных народом руководителей законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации, а с 2001 г. вместо руководителей места в Совете Федерации заняли представители этих органов.

Однако, по мнению политиков  и аналитиков, оптимальный вариант  формирования Совета Федерации еще  не выработан. В большинстве случаев  мнения сходятся на том, что России следует заимствовать опыт демократически развитых стран, где сенаторов народ избирает на прямых выборах. Просматривается также вариант, когда большинство членов Совета Федераций избирается, а часть - назначается президентом из числа руководителей органов государственной власти (министров, губернаторов), ученых, военных.

В настоящее время изменился принцип формирования Государственной Думы. В предыдущих четырех созывах депутаты избирались или в округах, или по спискам политических партий. Однако по инициативе Президента Российской Федерации смешанный принцип изменен, и в 2007 году избирательных округов уже не было, а выборы депутатов Государственной Думы 5-го созыва прошли исключительно по спискам политических партий.

Необходимо продолжать совершенствование путей осуществления кадровой политики и нормотворческой деятельности парламента

В конституционном закреплении  нуждается и распределение полномочий между палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Реальная практика его работы показала, что это распределение не всегда логично, а в некоторых случаях мешает функционированию государственной власти. Ведь в случае роспуска Государственной Думы законодательный процесс оказывается на несколько месяцев приостановленным.

Сегодня партии и фракции  довольно часто являются источником внутренних напряжений в парламенте. Представляется правомерным, чтобы «партийные страсти» были введены в достаточно жесткие нормы Регламента Государственной Думы. Стоит четко оговорить права «большинства» и «меньшинства» в парламенте, процедуры осуществления этих прав, конкретные санкции против фактов саботажа деятельности парламента, демонстративных демаршей и заявлений, создающих ненужную напряженность и тормозящих деятельность нижней палаты парламента.

Не совсем убедительно выглядит распределение полномочий двух палат по утверждению некоторых государственных кадров. Скажем, Государственная Дума по представлению Президента утверждает кандидатуру на пост Председателя правительства Российской Федерации.

В стороне от решения  этого вопроса оказывается Совет  Федерации, хотя представители органов  власти субъектов Федерации также работают с премьер-министром и, в целом, с правительством. Они в такой же мере заинтересованы в стабильности правительства. Целесообразно, чтобы обе палаты парламента были в равной мере наделены правами утверждения премьер-министра и отставки правительства.

В таком же неравном положении  находятся палаты при решении  вопросов назначения судей всех судов  Российской Федерации, назначения на должность  и освобождения от должности Генерального прокурора. Эта прерогатива принадлежит  только Совету Федерации. Но нижняя палата парламента не менее заинтересованная сторона. Прерогатива Государственной Думы - назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка Российской Федерации. Совет Федерации от решения этого насущного для регионов вопроса отстранен. Напрашивается предложение, чтобы эти вопросы решались палатами совместно или согласованно.

Громоздкой продолжает оставаться процедура принятия законов: сначала законопроект рассматривается в 3-4 чтениях в Государственной Думе, потом он поступает на одобрение в Совет Федерации и, в случае успешного рассмотрения в парламенте, представляется на подпись Президенту. Процесс принятия законов растягивается на месяцы и даже на годы. Причем в равном положении оказываются законы и оперативные (законы о бюджете), и стратегические (например, Земельный кодекс). Целесообразно оперативные законы рассматривать параллельно в двух палатах, что значительно сократило бы время их рассмотрения в парламенте.

В России более 700 субъектов  права законодательной инициативы. Большинство из них не располагает квалифицированными кадрами для подготовки законопроектов. В странах с развитой демократией и парламентаризмом 80-90% законопроектов в парламент вносят правительства. В России же эта цифра в пределах 20%. Учитывая, что правительство лучше знает, какие законы нужны для управления страной, для обеспечения ее жизнедеятельности, нужд народа, следовало бы настойчиво концентрировать законопроектный процесс в руках правительства, тогда больше будет законов фундаментальных и меньше «точечных», политических.

Перспективы российского  парламентаризма органично связаны  и с повышением качества законодательства. Главное в законодательстве - обеспечить интересы общества и государства. Определяющим эмпирическим показателем интересов является жизненный уровень народа. Этот показатель издревле служил мерилом эффективности деятельности власти и государственного правления.

Дальнейшее развитие парламентаризма в России немыслимо  без реального и четкого взаимодействия федерального парламента и законодательных органов субъектов Федерации. Пока здесь много проблем - объективных и субъективных. Между тем, законодательные органы субъектов Федерации Конституцией наделены правом законодательной инициативы, что должно служить поддержанию единства системы государственной власти как одной из основ федеративного устройства нашей страны и стабильности ее конституционного строя.

Однако число законопроектов, внесенных законодательными органами субъектов Федерации и принятых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, по-прежнему невелико. Все еще много формальных преград и бюрократизма. Одна из таких преград содержалась в Регламенте Правительства РФ, который по существу блокировал осуществление субъектами права законодательной инициативы, когда дело при этом касалось необходимого заключения Правительства.

Нуждается в совершенствовании  взаимодействие российского парламента с органами других ветвей власти. Так, в парламенте активно работают представители Президента и Правительства, даже отдельных министерств. В Конституционном суде работает представитель Президента. Но ни в президентских структурах, ни в Правительстве, ни в судах нет представителей парламента. Эпизодически создаются, недолгое время существуют, потом прекращают свою деятельность разнообразные органы типа координационного совета, состоявшего из председателей палат парламента, председателя правительства и президента. Создаются такие органы не по закону, не на постоянной основе, а по воле желающих создать их. Практика показывает, что взаимодействие ветвей власти не субъективное желание (нежелание) их глав. Это объективная необходимость. Необходим законодательно утвержденный совет глав законодательной, исполнительной и судебной властей, который координировал бы участие всех ветвей власти в определении законодательных приоритетов, в выработке принципиальных положений особо важных законов (в первую очередь, конституционных), в прохождении таких законов, в преодолении тех или иных противоречий, возникающих как между ветвями власти, так и внутри их органов. Разделение ветвей власти нужно не для отделения их друг от друга, а для более квалифицированного решения важных для общества вопросов, для организации сбалансированного механизма государственной власти.

Библиографический список

Правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.  
   // Российская газета. 1993. 25 декабря.
2. Конституция РСФСР 1937 года // Собрание Законодательства СССР. 1937. № 67. Ст. 36.
3. Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 51.  
   Ст. 582.
4. Федеральный Закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 г. №175-ФЗ. // Собрание законодательства РФ. 2002. № 51. Ст. 4982.
5. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ  
   (в ред. от 24.07.2007г. № 214-ФЗ.). // Собрание законодательства РФ. 2005.  
   № 21. Ст.1919; 2007. №31. Ст. 4011.
6. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 1995 г. № 192-ФЗ // Собрание законодательства РФ. №50. Ст. 4869.
7. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г № 113-ФЗ.  
   // Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.
8. Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания» от 14 июня 1994 г. (в ред. от 22 октября 1999 г.)  
   // Собрание законодательства РФ. 1994. № 8. Ст. 801. 1999. № 43. Ст. 5124.
9. Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» от 08 мая 1994 г. № 3-ФЗ (в ред. от 27.10.2008 г. № 190-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. 1994. № 2. Ст. 74; 1999. № 28. Ст. 3466; Российская газета. 2008. 29 октября.
10. Федеральный закон «О статусе депутата Совета федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального собрания РФ от 8 мая 1992 г. № 3-ФЗ (ред. от 27.10.2008 № 190-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. 1994. № 2. Ст. 74; 1999. № 28. Ст. 3468; Российская газета. 2008. 29 октября.
11. Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального собрания Российской Федерации» от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ (в ред. от 30.12.2006 г. № 277-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. 2006. №1. Ст.7; 2007. № 11(1 ч.). Ст. 40.
12. Указ Президента РФ «Об утверждении уточненной редакции положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период» от 1 октября 1993 г. №1557. // Российские вести . 1993. 12 октября.
13. Указ Президента РФ «О выборах в Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации» от 11 октября 1993 г. № 1626 (ред. от 10.01.2003 № 19) // Российские вести. 1993. 21 октября; Собрание законодательства РФ. 2003. №3. Ст. 206.
14. Указ Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г. № 1400 (в ред. от 10.01.2003 г.  
    № 19). // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №39. Ст. 3597; Собрание законодательства РФ. 2003. № 3. Ст. 206.
15. Указ о перерыве в занятиях Государственной Думы от 26 февраля 1917 г. // Собрание узаконений. 1917. № 52. Ст. 328.
16. Указ «Об утверждении нового Положения о выборах в Государственную Думу» от 3 июня 1907 г. // Полное собрание законодательства. Собр. 3. Т. XXVII. Отд. 1. № 29240 – 29242.
17. Указ «О роспуске Государственной Думы» от 29 августа 1912 г.  
    // Полное собрание законодательства. Собр. 3. Т. XXXII. № 38065.
18. «Положение о Федеральных органах власти на переходный период», введено Указом Президента от 01 октября 1993 г № 1557. // Российские вести. 1993. 12 октября.
19. Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г // Собрание узаконений. 1905. Отд.1. Ст. 1658.