Народное представительство в России: история и современность

В политическом противостоянии с Президентом за иную кандидатуру  на пост Председателя Правительства  Государственная Дума может использовать свои конституционные полномочия, связанные  с решением вопроса о доверии Правительству РФ. Государственная Дума решает вопрос о доверии (недоверии) Правительству РФ. Для этого есть два способа:

- Государственная Дума может «выразить недоверие» Правительству РФ⁵⁶;

- Государственная Дума может рассматривать вопрос о доверии Правительству РФ⁵⁷.

Эти процедуры являются формой парламентского контроля за деятельностью  Правительства, формой парламентской  оценки его деятельности.

Вообще контрольно-оценочные действия Государственной Думы носят ограниченный характер. Государственная Дума не может принимать окончательные решения о судьбе Правительства, которому оно не доверяет. Если Государственная Дума выражает недоверие Правительству, окончательную судьбу Правительства, как и самой Государственной Думы данного созыва, должен решить Президент РФ. Президент при этом вправе принять одно из двух решений: либо отправить в отставку Правительство; либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

Одним из важнейших полномочий Государственной Думы является назначение на должность Председателя Центрального банка⁵⁸, также Государственная Дума назначает на должность и освобождает председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.

В ведении Государственной  Думы находится объявление амнистии⁵⁹.

Государственной Думе принадлежит инициатива возбуждения процедуры конституционной ответственности первого должностного лица государства: Государственная Дума имеет право выдвигать обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности⁶⁰.

Но основной объем полномочий Государственной Думы приходится на законодательство. По Конституции РФ 1993 г., именно Государственная Дума принимает федеральные законы⁶¹. Юридической основой законодательного процесса следует считать Федеральный закон от 14 июня 1994 г. (действующий в редакции от 22 октября 1999 г.) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания»⁶². Как главный законодатель Государственная Дума может принимать законы вообще без участия Совета Федерации, если Совет Федерации своевременно (а именно: в течение 14 дней после передачи ему законопроекта, принятого Государственной Думой) не приступил к рассмотрению вопроса об одобрении (отклонении) этого законопроекта. Тогда Государственная Дума направляет законопроект прямо Президенту для подписи и обнародования. Так весь парламентский законодательный процесс не только начинается в Государственной Думе, но там же может и завершиться. Наиболее важные стадии законодательного процесса в Государственной Думе также регулируются Конституцией РФ. Это стадия законодательной инициативы и стадия голосования по законопроекту. Кроме этого, законодательный процесс регулируется Регламентом. Первый Регламент Государственной Думы РФ был принят постановлением от 25 марта 1994 г. с последующими изменениями и дополнениями. Впоследствии принят новый Регламент Государственной Думы, утвержденный постановлением от 22 января 1998 г.

По регламенту работа Государственной Думы над законопроектами  сосредоточена главным образом в комитетах - органах, которые образованы на началах пропорционального представительства от депутатских объединений (партийных фракций). Регламент предусматривает также и такую форму законодательного процесса, как законодательные чтения. Под законодательным чтением понимается рассмотрение законопроекта на общем, пленарном заседаниях Государственной Думы.

Нижняя палата Федерального Собрания РФ формируется на основе демократических выборов. Первые выборы в Государственную Думу проходили  на основании Указа Президента РФ от 1 октября 1993 г. №1557 «Об утверждении уточненной редакции положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период»⁶³. Депутаты Государственной Думы избирались по правилам смешанной избирательной системы. Срок их деятельности был определен в два года.

Председателем Государственной  Думы первого созыва был избран И.П. Рыбкин (фракция Аграрной партии России - АПР).

В первую очередь, Государственная Дума принимала законы, определяющие порядок формирования и функционирования системы органов государственной власти и обеспечения правовых гарантий, конституционных прав и свобод граждан. Так, были приняты первые части Гражданского кодекса в его первой части, Семейный и Арбитражный кодексы, федеральные конституционные законы «О Конституционном суде РФ» и «О референдуме РФ». В сфере экономики принимались законы, обеспечивающие функционирование рыночных механизмов, реализацию конституционных прав на частную собственность и свободу предпринимательской деятельности, регулирующие правоотношения в отдельных областях экономической деятельности. Впервые на законодательном уровне были урегулированы вопросы заключения, исполнения и прекращения международных договоров России; участия РФ в международных миротворческих акциях.

Успехом Государственной  Думы первого созыва стало введение в нормальное русло бюджетного процесса. Федеральный бюджет на 1996 г. был принят до начала финансового года, а не после, как это было несколько лет до этого. Всего за два года деятельности Дума первого созыва приняла 461 закон. Во всех сферах деятельности, которые затрагивались депутатами, решалась задача приведения законодательства в соответствие с Конституцией РФ 1993 г.

По сути, Государственная Дума первого созыва выполняла миссию перехода от советского «предпарламента» к демократическому, более профессиональному, сформированному по партийным признакам.

Выборы депутатов Государственной  Думы второго созыва 17 декабря 1995 г. проходили уже на основе Конституции РФ 1993 г. и специального законодательства по выборам. В них участвовали более широкие общественно-политические силы страны по сравнению с выборами первой Государственной Думы. Списки кандидатов в депутаты по единому федеральному округу первоначально выдвинули уже 69 избирательных объединений и блоков. Из них ЦИК зарегистрировала для участия в выборах 43. Эти избирательные объединения и блоки по единому федеральному избирательному округу выдвинули 5600 кандидатов на 225 депутатских мандатов. На выборах в одномандатных округах на 225 мест в Государственной Думе баллотировались свыше 2600 кандидатов.

В отличие от первых выборов  в Государственную Думу второго  созыва (1995-1999 гг.) были сразу избраны  все 450 депутатов. Пятипроцентный барьер преодолели лишь четыре избирательных объединения. Это Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ), Всероссийское общественно-политическое движение «Наш дом - Россия» (НДР), Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) и общественное объединение «Яблоко». Представители этих избирательных объединений получили большинство мест и в одномандатных округах.

Опыт работы в законодательных  и представительных органах власти имели около 300 депутатов, 157 человек  были депутатами Государственной Думы первого созыва. Остальные 293 депутата впервые начали работать в Государственной Думе на профессиональной основе. Председателем второй Государственной Думы был избран Г.Г. Селезнев (фракция КПРФ).

Во второй Думе были созданы  уже 28 комитетов и мандатная комиссия. Также была создана специальная комиссия, обеспечивающая преемственность в законотворчестве, так как около 500 законопроектов, находящихся на разных стадиях готовности, перешли в наследство от Думы первого созыва.

Всего второй Государственной Думой было принято 1036 законов, 749 из которых вступили в силу. Это ряд важных федеральных конституционных законов, например, «О Правительстве Российской Федерации», крупные кодифицированные акты - вторая часть Гражданского кодекса и ряд других. Больше всего законов было принято в сфере государственного строительства, обороны и безопасности, в финансово-экономической сфере. Около 700 законопроектов было передано депутатам следующего созыва.

Выборы в третью Государственную  Думу проходили 19 декабря 1999 г. В бюллетень для голосования было включено 26 избирательных объединений и блоков. В одномандатных округах на 225 мандатов претендовало 2216 кандидатов. Более двух третей - 336 избранных депутатов были выдвинуты избирательными блоками. Отметим, что 174 депутата были переизбранными на новый срок. В Государственной Думе третьего созыва (1999-2004 гг.) были зарегистрированы 6 фракций и 3 депутатские группы. Председателем вновь был избран Г.Н. Селезнёв. Из 28 комитетов 11 были реорганизованы, 17 сохранились в прежнем качестве. Помимо этого были созданы Счётная комиссия и Комиссия по этике.

Результатом законотворчества стало рассмотрение 2100 законопроектов, из которых подписано Президентом РФ 18 федеральных конституционных и свыше 700 федеральных законов. Среди них - 8 кодексов РФ, 156 законов о ратификации международных договоров и соглашений. Отметим, что ряд ключевых законопроектов был внесен Президентом РФ В.В. Путиным: о ратификации стратегически важных для России договоров и соглашений; о государственной символике; о политических партиях; о системе государственной службы, о гражданстве и ряд других.

7 декабря 2003 г. на  основании Закона от 20 декабря  2002 г. №175-ФЗ «О выборах депутатов  Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации»⁶⁴ состоялись выборы в Государственную Думу четвёртого созыва. В них приняло участие 18 политических партий и 5 избирательных блоков. Пятипроцентный барьер сумели преодолеть только три политические партии: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и избирательный блок «Родина». По трём округам выборы не состоялись. Одной из особенностей Государственной Думы четвёртого созыва (2003 - 2007 гг.) является высокий уровень преемственности. В ее составе - 207 депутатов предыдущего созыва. Председателем Думы стал Б.Г. Грызлов (фракция «Единая Россия»). Общее число комитетов в Государственной Думе четвертого созыва увеличилось до 29. Имея большинство в нижней палате парламента (около 300 депутатов), фракция «Единая Россия» выдвинула своих кандидатов на должности руководителей комитетов, взяв на себя ответственность за конечные результаты деятельности Государственной Думы.

Выборы в Государственную думу РФ пятого созыва состоялись 2 декабря 2007 года согласно Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации» от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ (в редакции от 24.07.2007г. № 214-ФЗ.)⁶⁵. Это первые выборы, на которых барьер для партий, проходящих в Думу по партийным спискам, повышен с 5 % до 7 %. Кроме того, законодательно убраны нижний порог явки и возможность голосовать против всех, отменена мажоритарная система и голосование по одномандатным округам, членам одной партии запрещено проходить по спискам другой, а партиям запрещено объединяться в выборные блоки; были запрещены независимые российские наблюдатели (оставлены только от партий).

Таким образом, Государственная  Дума - нижняя палата Федерального Собрания РФ - представляет интересы всех граждан  российского государства независимо от языка, национальности, места проживания, социального статуса, политической и религиозной принадлежности. Ее законотворческая деятельность охватывает все направления политической и социально-экономической жизни по улучшению благосостояния общества и укреплению российской государственности.

Дальнейшее развитие парламентаризма связано, с одной стороны, с общегосударственными вопросами, а с другой - с внутренними ресурсами парламентской системы, сложившейся в России сегодня.

Заключение

Исходя из обобщения  и анализа исторических этапов развития народного представительства в России, функция народного представительства, традиционно понимаемая как исключительная прерогатива коллегиальных депутатских органов власти, с течением времени эволюционировала и трансформировалась в функцию не только коллегиальных, но и единоличных выборных институтов власти. Вслед за этим неизбежно происходят изменения в институциональной структуре конституционного права России.

Начиная с 90-х гг. XX столетия, Россия сделала заметный шаг в  становлении парламентаризма. Наряду с позитивными трендами, прошедшие годы выявили немало проблем в деятельности народных представительств, решение которых в перспективе способно повысить эффективность российского законотворческого процесса.

Особенности функционирования народного представительства в современной России можно классифицировать на следующие группы:

- соотношение народного представительства и парламентаризма в условиях разделения властей;

- противоречивое развитие законодательства и правоприменительной практики в области формирования и организации народного представительства;

- своеобразие политической системы и структуры политических партий;

- повышение роли профессиональных начал в системе народного представительства;

- недостаточно высокий уровень политической и правовой культуры в гражданском обществе.

Общегосударственные аспекты развития парламентаризма во многом зависят от отражения этих вопросов в Конституции России.

Никакая конституционная  реформа в любом из ее вариантов  не сможет обойти проблему места и  роли парламента в системе государственной  власти. Это - лейтмотив всех предложений, касающихся поправок к Конституции. Основные из них сводятся к следующему. Фундаментальное направление в развитии российского парламентаризма - это законодательное оформление конституционного положения «Народ - суверен и источник власти». Сегодняшнее толкование этого положения носит явно ограниченный характер. Нельзя сводить суверенность народа только к праву один раз в несколько лет избирать законодательные органы и главу государства. Суверенитет народа - понятие, намного превосходящее это узкое толкование.

Применительно к парламентаризму  речь может идти о том, чтобы народ  стал «содеятелем» (Н.К. Рерих) в законотворчестве: фундаментальные законы (о собственности, земле, государственном строе, правах и свободах человека и гражданина, Конституции и т.п.), возможно, стоит выносить на всенародное обсуждение и голосование. И только после вердикта народа такие законы могут обретать юридическую силу. Эта мысль активно обсуждается российскими юристами.