Народное представительство в России: история и современность

В-четвертых, Федеральное Собрание, как орган парламентского типа, в  отличие от Верховных Советов советского периода, - это собрание профессиональных политиков. По сути, депутаты Государственной Думы занимаются только законотворческой работой.

К тому же в Конституции и законодательстве закреплен принцип несовместимости  депутатского мандата с иными видами оплачиваемой деятельности - за исключением научной, педагогической и иных видов творческой деятельности. В этой связи в Конституции РФ сказано, что «депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе»⁴⁵.

Особенность Федерального Собрания, как выборного института, заключается в том, что оно не только законодательный, но и представительный орган Российской Федерации⁴⁶.

Представительный характер имеют все выборные органы, и представительство интересов осуществляют все выборные должностные лица. Но представительство, осуществляемое Федеральным Собранием, имеет свои особенности. Первое - это представительство общенационального федерального уровня (не отдельной республики, региона или автономии в составе России). Второе - это коллегиальный характер власти Федерального Собрания, осуществляющего широкое и многообразное представительство социальных, партийных и др. интересов российского народа.

Необходимо отметить еще одну особенность Федерального Собрания. По классическим признакам парламенты выполняют не только законодательную, но и контрольную функции. А в Конституции РФ 1993 г. не сказано, что Федеральное Собрание является контрольным органом власти. Но это вовсе не означает, что Федеральное Собрание вообще лишено контрольных полномочий. К контрольным полномочиям Федерального Собрания можно отнести право Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству⁴⁷. Также Федеральное Собрание регулирует направления деятельности Правительства РФ благодаря принятию Закона РФ о федеральном бюджете на каждый очередной год. Контрольные полномочия имеют депутаты в связи с принятием Закона о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ⁴⁸.

Как законодательный (представительный) орган власти парламентского типа Федеральное  Собрание состоит из двух палат. Верхняя  палата - Совет Федерации, нижняя - Государственная  Дума. Каждая из палат имеет своего председателя, его заместителей, комиссии и комитеты. Также палаты Федерального Собрания на паритетной основе формируют Счетную палату - орган парламентского финансового контроля⁴⁹.

Статус Совета Федерации  и Государственной Думы изначально регулировался «Положением о Федеральных органах власти на переходный период»⁵⁰, введенным Указом Президента от 1 октября 1993 г. Совет Федерации к этому времени уже был действующим органом, изменялся только его статус, теперь он становился одной из палат парламента.

Совет Федерации и Государственная Дума формируются различным образом. Организационное разделение палат Российского парламента проявляется в том, что они функционируют в режиме раздельных заседаний. Согласно Конституции РФ 1993 г., палаты Федерального Собрания могут собираться на совместные заседания только в трех случаях: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств⁵¹.

Таким образом, Федеральное  Собрание РФ в системе государственной  власти представляет собой ее законодательную (представительную) ветвь. Двухпалатная структура общероссийского парламента позволяет органично сочетать различные функции и направления деятельности, как законотворчества, так и представительства.

11 октября 1993 г. Президент Б.Н. Ельцин издал Указ «О выборах в Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации»⁵². Они были назначены на тот же день, что и в Государственную Думу, - 12 декабря 1993 г. Для выборов в обе палаты в соответствии с требованиями данного указа были созданы общие избирательные участки и участковые избирательные комиссии. Выбирали депутатов Совета Федерации первого созыва по мажоритарной системе. Срок их деятельности был определен в два года.

По данным статистики, в день голосования был избран 171 человек. После, 13 марта 1994 г., состоялись выборы в Совет Федерации в Татарстане, 15 мая 1994 г. - в Челябинской области, в результате которых в Совет Федерации были избраны еще 4 человека. Таким образом, в верхнюю палату было избрано 175 депутатов, являющихся представителями 29 народов, населяющих Российскую Федерацию. Из них высшее образование имели 174 депутата, ученую степень кандидата наук- 36 человек, доктора наук - 13 человек. Причем в их числе были один доктор и один кандидат юридических наук. Социальное представительство выглядело следующим образом: служащие - 160 человек, предприниматели - 7 человек, безработные - 4 человека, крестьяне - 3 человека, военнослужащие - 1 человек. Первым председателем Совета Федерации, избранным 13 января 1994 г., стал В.Ф. Шумейко. В соответствии с переходными положениями Конституции Российской Федерации депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной основе.

За два года работы Совет Федерации первого созыва на 32 заседаниях принял 773 постановления. В их числе 346 - по рассмотренным федеральным законам (238 - по одобренным законам и 108 - по отклоненным), 145 - по организации работы верхней палаты, 92 - по ратификации международных договоров и соглашений и 41 - по проектам федеральных законов.

Следующий состав верхней  палаты федерального парламента формировался уже по другому принципу, закрепленному  в Федеральном законе 1995 г. «О порядке  формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»⁵³. Согласно ему, в Совет Федерации должны войти по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности. Исследователи считают, что этот принцип формирования Совета Федерации нельзя назвать удачным. Во-первых, от процесса отлучены избиратели страны, что является нарушением основополагающих принципов демократии. Во-вторых, участие в названной палате руководителей государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации ярко демонстрирует явное отступление от конституционного принципа разделения властей.

Второй состав Совета Федерации к выполнению своих  конституционных функций приступил  в начале 1996 г. Его председателем был избран Е.С. Строев. Всего за время работы Совета Федерации второго созыва в 1996-2001 гг. на 47 заседаниях по вопросам ведения палаты было принято 2843 постановления.

В то же время продолжался  поиск оптимальных моделей формирования верхней палаты парламента. Так, Федеральный закон № 113 от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»⁵⁴, принятый на основе проекта Президента РФ В.В.Путина, изменил порядок формирования верхней палаты. Теперь вместо руководителей органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ в этой палате стали заседать представитель законодательного органа и представитель исполнительного органа.

В качестве одной из основных причин внесения изменений в порядок  формирования Совета Федерации исследователи называют необходимость обеспечения такого порядка формирования верхней палаты, при котором полномочия членов Совета Федерации осуществлялись бы на постоянной основе. По закону членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией правом избирать и быть избранным в органы государственной власти. Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается этим органом на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий

5 декабря 2001 г. Председателем  Совета Федерации был избран С.М. Миронов, представитель в Совете Федерации от Законодательного собрания Санкт-Петербурга, назначенный членом Совета Федерации уже в соответствии с новым Федеральным законом.

В январе 2002 г. закончилась  предусмотренная новым Федеральным законом ротация членов Совета Федерации. А 16 января 2002 г. Совет Федерации третьего созыва приступил к работе в новом составе. Уже 30 января 2002 г. был принят новый Регламент палаты. В соответствии с ним в Совете Федерации были созданы 16 комитетов и 7 постоянных комиссий.

Круг вопросов, решаемых Советом Федерации, не совпадает  с вопросами ведения Государственной  Думы.

Так, полномочия Совета Федерации направлены больше на взаимодействие с президентской и судебной властями. Условно их можно разделить на следующие: территориальные вопросы российского федерализма, Совет Федерации утверждает изменения границ между субъектами РФ; Совет Федерации обладает рядом полномочий, связанных с подтверждением указов Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности и правопорядка и самостоятельными полномочиями в этой сфере; Совет Федерации наделен рядом полномочий, касающихся организации выборов Президента и досрочного прекращения его полномочий; Совет Федерации вправе полностью формировать все высшие суды страны; в его компетенцию входят вопросы назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации; Совет Федерации назначает на должность и освобождает заместителя председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов. И, последнее, Совет Федерации осуществляет наряду с Государственной Думой законодательные полномочия. Его роль в законодательном процессе заключается в том, что он одобряет законы, принятые Государственной Думой либо отклоняет их. Одобрение закона осуществляется двумя способами: «активная форма» - голосование, при котором члены Совета Федерации поддерживают Федеральный закон; «пассивная форма», если в установленный Конституцией РФ срок Совет Федерации не рассмотрел Федеральный закон, принятый Государственной Думой, значит, он «по умолчанию» его одобрил. Заметим, что для голосования в Совете Федерации нужен определенный кворум, требования которого также зафиксированы в Конституции РФ.

В Конституции закреплены категории законов, которые могут  быть приняты Советом Федерации только «активным» способом. Это те законы, которые подлежат обязательному рассмотрению не только в Государственной Думе, но и в Совете Федерации. Так, в соответствии со ст. 106 Конституции РФ «обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров РФ;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат также  законы РФ, имеющие ранг «конституционных». Это новая категория законов, впервые названных в Конституции  РФ 1993 г. Они регулируют наиболее важные общественные отношения и принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ.

Если Совет Федерации  отклонил федеральный закон, принятый Государственной Думой, то обе палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. После этого федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой (п. 4, ст. 105). Наделение Совета Федерации правом вето (отклонения закона) означает, что верхняя палата парламента может быть своеобразным контрольным органом по отношению к Государственной Думе.

Данная функция Совета Федерации не перечеркивает значение законодательной деятельности Государственной  Думы. Право вето Совета Федерации  не является абсолютным, оно может  быть преодолено Государственной Думой путем повторного голосования и более высокого процента голосов при повторном голосовании. Процедуры реализации полномочий Совета Федерации прописаны в документе, принимаемом самим Советом Федерации, - Регламенте. Первый Регламент Совета Федерации Федерального собрания был принят постановлением Совета Федерации 28 июля 1994 г.

К компетенции Совета Федерации относятся в определенном объеме и полномочия, касающиеся поправок и пересмотра Конституции РФ.

В данном случае Совет  Федерации имеет одинаковые полномочия с Государственной Думой. Каждая из палат Федерального собрания либо 1/5 каждой палаты могут вносить предложения о пересмотре положений Конституции РФ на основании Конституции РФ (гл. 9) и Федерального закона от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ».

Подводя итог, можно сказать, что Совет Федерации, верхняя  палата Федерального собрания, является структурой представительной власти, реально обеспечивающей для каждого  субъекта Федерации, независимо от его  статуса, равное представительство, равный голос и равные права на участие в принятии решения по любому вопросу, закрепленному за Советом Федерации.

3.2. Государственная Дума ФС РФ: компетенция, полномочия и формирование

Полномочия Государственной  Думы не повторяют компетенцию Совета Федерации. Нижняя палата парламента больше ориентирована на взаимодействие с органами, занимающимися экономической и социальной политикой. Согласно Конституции РФ 1993 г., к ведению Государственной Думы РФ относятся следующие вопросы.

Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Но это право имеет ограничения: если Государственная Дума трижды отклонила  кандидатуры на пост Председателя Правительства, предложенные Президентом, то Президент РФ распускает Государственную думу и назначает новые выборы. Гарантией статуса Государственной Думы в этом случае является то, что выборы в нее должны быть назначены, как гласит Конституция РФ, из расчета, «чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска»⁵⁵.