Правовой статус главы правительства в Зарубежных странах

       Ниже мы рассматриваем разновидности действительно демократической или, по крайней мере, либеральной по политическому режиму республики. При этом надо помнить, что и в парламентарной республике, и в президентской, есть и парламент, и президент, а различие между этими двумя разновидностями республиканской формы правления заключается в характере отношений между исполнительной и законодательной властью.

Дуалистическая (президентская) республика

       Эта форма правления несколько напоминает дуалистическую монархию, тем более что впервые создавалась в США по ее примеру (Великобритания в то время была во многом дуалистической монархией), однако имеет весьма существенные отличия от нее.

       Прежде всего, здесь наиболее последовательно проведен принцип разделения властей, а взаимоотношения между ветвями власти строятся на базе принципа так называемых противовесов и сдержек (checks and balancies). Рассмотрим, в чем это проявляется.

      И, исполнительная и законодательная власть в президентской республике получают свой мандат непосредственно от народа. Главой исполнительной власти является избираемый народом президент, который совмещает эти функции с функциями главы государства. Правительства как коллегиального органа обычно нет, министры каждый в отдельности подчинены президенту. Судьи, как и высшие должностные лица исполнительной власти, назначаются президентом с согласия верхней палаты парламента, которая при этом исходит не из политического лица кандидатов, а из их компетентности и моральных качеств. Министров и других назначенных им должностных лиц исполнительной власти президент может смещать самостоятельно: нельзя заставлять его работать с теми, с кем он работать не может и не желает. 

       Отсутствие ответственности исполнительной власти перед парламентом за проводимую политику – главный признак данной формы правления. Если они не нарушили закон, парламент не может смещать ее должностных лиц. Они не нуждаются в политическом доверии парламента, для своей деятельности. Поэтому в президентских республиках мы нередко наблюдаем ситуацию, характеризующуюся тем, что большинство в парламенте имеет одна партия, а президент принадлежит к другой. Тем не менее, они вынуждены сотрудничать, ибо ни одна из ветвей власти не может конституционным путем устранить другую (смещение парламентом должностных лиц исполнительной и судебной власти путем, так называемого импичмента, может иметь место лишь, если со стороны этих лиц допущены серьезные правонарушения).

      Сдержки и противовесы проявляются, в частности, в том, что президент может тормозить законодательную деятельность парламента, налагая на принятые им законы отлагательное (суспензивное) вето, для преодоления которого требуется квалифицированное большинство голосов в обеих палатах парламента. В свою очередь, как мы видели, верхняя палата парламента может воспрепятствовать назначению президентом должностных лиц, а кроме того, ратифицирует (и может отказать в этом) заключенные президентом международные договоры. Судебная власть контролирует конституционность актов и президента, и парламента, обеспечивая тем самым соблюдение правопорядка как исполнительной, так и законодательной властью.

       Государственный режим при этой форме правления – только дуалистический. В зависимости от обстоятельств роль и значение конкретного парламента или президента могут быть слабее или сильнее, но качества государственного режима это не меняет. Правда, государственный режим приближается к системе кабинета, в случае, когда партия президента имеет большинство и в парламенте, однако все же с ним не совпадает.

      Президентские республики распространены в Латинской Америке. Эта форма правления встречается также в некоторых странах Азии и Африки. Правда, подчас в этих странах власть главы государства на деле выходит за конституционные рамки, в частности, латиноамериканские президентские республики характеризовались исследователями как суперпрезидентские. Однако, в последние 15 – 20 лет, ситуация во многих из этих стран стала меняться и приближаться к конституционному эталону.

Смешанная (полу президентская) республика

      Такая форма правления сочетает в себе признаки и президентской, и парламентарной республики. Но сочетание это бывает различным.

Например, по Конституции Французской Республики 1958 года Президент избирается гражданами и руководит Правительством, что характерно для президентской республики. В то же время, назначаемое им Правительство должно пользоваться доверием нижней палаты Парламента – Национального собрания, что характерно для парламентарной республики. Вместе с тем Президент может распускать Национальное собрание по своему усмотрению, что не характерно ни для той, ни для другой разновидности республиканской формы правления.

       Как показал опыт, эта форма правления эффективна при условии, что президент и правительство, опирающееся на парламентское большинство, придерживаются одной политической ориентации. В противном случае между премьер-министром и парламентским большинством – с одной стороны, и президентом, с другой, может возникнуть конфликт, для разрешения которого не всегда конституционных средств. Так, в 1986 году, когда Президентом Франции был социалист Ф. Миттеран, выборы в Национальное собрание дали перевес правым партиям, на базе которых и было сформировано Правительство. Однако просуществовало оно всего полтора года, после чего Президент распустил Национальное собрание, а новые выборы дали возможность сформировать Правительство социалистов.

       А что было бы, если бы и на этих выборах победили правые партии? Либо ему досрочно надо было бы подавать в отставку, либо Президенту пришлось бы уйти в тень, отказаться от самостоятельного руководства государственной политикой, либо, наконец, выждать необходимый срок для еще одного роспуска Национального собрания, что авторитета Президенту отнюдь бы не прибавило. В 1993 году ситуация с победой правых сил на выборах повторилась, но на этот раз ему пришлось потерпеть нежелательное правительство до окончания своих полномочий, так как до очередных выборов Президента оставалось уже немного времени. Государственный режим здесь можно охарактеризовать как преимущественно дуалистический.

      В целом ряде стран с рассматриваемой формой правления президент, что характерно для президентской республики, избирается гражданами и имеет ряд полномочий, дающих ему возможность активно вторгаться в политический процесс, однако на практике он ими не пользуется, а существующий государственный режим типичен для парламентарной республики. Примером могут служить Австрия, Ирландия, Исландия, где «человеком № 1» признается все же не глава государства, а глава правительства.

       Примечательно, что в большинстве стран, свергших в недавнем прошлом тоталитарные режимы, установилась смешанная республиканская форма правления. При которой правительство опирается на парламентское большинство, а всенародно избранный президент, будучи нередко харизматическим лидером нации, то есть, обладая (по крайней мере, во время выборов) общепризнанной популярностью и народным доверием, направляет политический курс, не вмешиваясь в текущее управление. Глава правительства, на которого возложено текущее управление, подчас выступает в роли «мальчика для битья»: если что не получается, то причина не в политическом курсе президента, а в плохом проведении этого курса правительством. В этом, пожалуй, сказываются сложившейся за многие десятилетия, а порой даже века единоличной власти, черты определенной национальной психологии. В некоторых из них (в частности, в Сербии) государственный режим можно охарактеризовать как президенциальный, но в большинстве – как дуалистический с тенденцией к парламентаризму. Подобная система традиционна была для Финляндии. Своеобразна форма правления в Швейцарии. Правительство (Федеральный совет) назначается парламентом (Федеральным собранием) и подотчетно ему, однако политическая ответственность правительства перед парламентом конституционно не предусмотрена, и государственный режим, следовательно, не парламентарный, а скорее все же дуалистический.

Советская республика

       Такая форма правления используется только в социалистических странах, где политический режим, чаще всего, максимально удаленный от демократического, то есть тоталитарный. Независимо от того, как конкретно именуются «представительные» органы в социалистических странах –Национальное собрание (парламент) и народные советы во Вьетнаме, собрания народных представителей в Китае, народные собрания в КНДР, ассамблеи (т. е. тоже собрания) народной власти на Кубе, в доктрине этих стран более или менее общепризнано, что все это – органы советского типа.

       Первоначальными признаками были такие, как производственно-территориальный принцип формирования «представительных» органов, обеспечивавший «чистоту классового состава», избрание вышестоящих ступеней нижестоящими. В большинстве социалистических стран эти признаки либо впоследствии исчезли, как в СССР, либо вообще не проявлялись, как в Румынии. «Выборы» в эти органы, как правило, считались и сегодня считаются всеобщими, равными, прямыми при тайном голосовании.

С точки зрения юридической модели признаки советской республики следующие:

1) советы всех ступеней образуют единую систему, внутри которой существуют отношения руководства и подчинения;

2) верховенство и полновластие советов либо «представительных» органов под иными наименованиями – все остальные государственные органы (кроме жестко централизованной прокуратуры) формируются советами соответствующего уровня, ответственны перед ними и/или подотчетны им (включая подчас даже суды);

3) поскольку депутаты советов выполняют свои функции, не оставляя основной работы (как отмечал главный теоретик этой системы В.И. Ленин, и кухарка должна управлять государством после 8-часового «урока» производительного труда), сессии советов – редкие и краткие, а их текущие полномочия осуществляются их исполнительными органами на местах и особыми сравнительно узкими коллегиальными органами в центре, решения которых обычно подлежат последующему утверждению советами (в Китае такие органы создаются до уровня уезда).

      Данная форма правления напоминает парламентарную республику, поскольку правительство формируется «парламентом» и юридически ответственно перед ним. На деле никакой такой ответственности не существует. Реально каждый из членов правительства, как и другие высшие чиновники, ответствен перед политбюро центрального комитета коммунистической партии. Нет здесь и никакого баланса властей: роспуск «парламента» в случае правительственного кризиса, буде таковой случится, не предусмотрен. Это не вяжется с их «полновластием». Разделение властей даже теоретически не признается; ему, как отмечалось, противопоставлен принцип единства власти трудового народа, воплощенной в советах. Советы должны соединять в своих руках и исполнительные, и законодательные функции. Независимость суда в большинстве случаев признается, однако чисто декларативно: подотчетность и отзываемость судей даже по конституции, выборы судей советами сводят эту независимость на нет. Советы, которые состоят в своей массе из рядовых тружеников (на практике, впрочем, доля бюрократии в них постепенно стала преобладающей: депутатский мандат превратился в необходимое приложение к руководящей должности, даже зачастую хозяйственной), в силу этого не в состоянии выполнять задачи исполнительной власти, требующие, как правило, специальной подготовки. Но на деле это ничего не значит, ибо государственный режим не имеет с этой моделью ничего общего. Реальная власть принадлежит на каждом уровне верхушке аппарата коммунистической партии и часто единолично первому секретарю соответствующего партийного комитета. Все решения советов и других государственных органов, включая суды (подчас даже сценарии их заседаний), предварительно одобряются или инициируются коммунистическими партийными комитетами или их бюро и первыми секретарями. Такой государственный режим получил название партократического.

Мы определили, что особый статус главы правительства стал находить свое отражение и в конституциях. Из чего можно сделать вывод, что глава правительства в современных странах является центральной политической фигурой и обладает огромными полномочиями при парламентарных и смешанных формах правления. В президентских республиках, а так же в абсолютных монархиях такого института, как глава правительства, обычно нет, его функции выполняет глава государства.

2. ПРАВА И ПОЛНОМОЧИЯ ГЛАВА ПРАВИТЕЛЬСТВА В ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ

2.1 Премьер-министр Великобритании

Премьер-министр Соединённого королевства Англии и Северной Ирландии считается главой правительства и исполняет многие из исполнительных функций, номинально принадлежащих Суверену, который считается главой страны. Сообразно обычаю, Премьер-министр и кабинет (который он возглавляет) отвечают за свои деяния перед парламентом, членами которого они являются.

Действующий премьер-министр (с 11 мая 2010 года) – Дэвид Кэмерон, лидер Консервативной партии.

Как предписывает название должности, Премьер-министр считается основным советником монарха. Исторически, первый министр имел возможность занимать любую из высочайших государственных должностей, к примеру должности Канцлера казначейства, Архиепископа Кентерберийского, Лорда распорядителя, Лорда канцлера, Лорда хранителя печати или же государственного секретаря. С появлением в XVIII веке правительства, состоящего из кабинета министров, его главу стали именовать «Премьер-министром» (порой также «Премьером» либо «Первым министром»); до настоящего времени Премьер-министр постоянно занимает одно из министерских мест (обыкновенно должность Канцлера казначейства). Сэр Роберт Уолпол традиционно считается первым Премьер-министром в современном смысле данного слова. Премьер-министр назначается Монархом, который сообразно конституционному обычаю обязан выбрать человека, пользующегося самой большой поддержкой Палаты общин (традиционно, лидера партии, имеющей большинство). В случае если Премьер-министр утрачивает доверие Палаты общин (что указывается принятием Постановления о недоверии), он или же она морально обязаны или уйти в отставку (тогда Суверен может попробовать найти иного Премьер-Министра, пользующегося доверием палаты) либо попросить монарха о назначении новых выборов. Поскольку премьерство в некоем смысле по прежнему остается должностью de facto, полномочия Премьер-министра как правило определяются обычаем, а не законом, происходя от того, собственно занимающий эту должность имеет возможность назначать (через Суверена) своих коллег по кабинету министров и применять Королевские привилегии, которые имеют все шансы осуществляться как лично Премьер-министром, так и Монархом по совету Премьер-министра. Некоторые комментаторы указывают на то, что на практике Премьер-министр мало подотчетен палате. Официальный статус Премьер-министра несколько неоднозначен, хотя  в последнее время данное не мешало Премьер-министрам исполнять свою работу. У него фактически нет законодательно определённой власти над иными членами Кабинета, вся работа по управлению государством теоретически производится министрами, полномочия которых наиболее чётко определены актами Парламента. Премьер-министр сам в одно, и тоже время занимает одну из министерских должностей – Первого лорда казначейства.