Роль государства в регулировании социальной и экономической сферы

1.2 Формы и методы государственного регулирования

Неотъемлемым элементом  государственного регулирования экономики  являются формы регулирования, различающиеся по объектам, целям, характеру управленческого воздействия, используемому инструментарию. Выделяются следующие формы государственного регулирования экономики. Государственное прогнозирование и программирование экономики — разработка и принятие разнообразных прогнозов и программ (планов). Их назначение — дать участникам экономики информацию об ожидаемых изменениях в различных сферах общественного производства, реальном состоянии и тенденциях научно-технического, экономического и социального развития страны. Разработка прогнозов (программ) преследует различные цели:

а) осуществлять желаемое развитие народного хозяйства (приоритетное развитие определенных отраслей, подъем экономики отдельных регионов и  др.);

б) предотвращать возникновение  кризисов;

в) обеспечивать новое качество процесса интеграции национальной экономики в мировую.           Бюджетное регулирование. Посредством бюджетного и налогового регулирования обеспечиваются государственное потребление и селективная финансовая поддержка отраслей, региональных систем, предприятий.   Государственное потребление и государственный заказ. С целью сглаживания экономического цикла государство может увеличивать объем заказа в период кризиса и депрессии и сокращать его в периоды подъема во избежание перегрева экономики.         Селективная финансовая поддержка отраслей, регионов, предприятий, так же как и государственное потребление, связано с использованием бюджетных средств. Ее целями являются:

— структурная перестройка  экономики; оздоровление отраслей, переживающих кризис (включая мероприятия по смягчению последствий возможной безработицы);

— поддержка деятельности малорентабельных предприятий и  отраслей (их круг включает, как правило, сельское хозяйство, транспорт, добывающую промышленность и др.);

— сглаживание диспропорций в социально-экономическом развитии отдельных районов страны (например, через финансирование затрат, связанных с содержанием бюджетных организаций и социальной защитой населения, комплексным развитием территорий и т.д.);

— поддержка определенных форм и видов бизнеса (малого, инновационного, производственного, консалтингового, лизингового и пр.); проведение в жизнь крупных эколого-экономических программ.       Денежно-кредитное регулирование имеет основными целями: защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты, ее покупательной способности; создание условий для удовлетворения потребностей экономики в кредитных ресурсах; укрепление банковской системы.     Приватизация и национализация собственности — формы государственного регулирования, применяемые для решения комплекса социально-экономических задач. Продажа государственной собственности физическим и юридическим лицам позволяет:

— уменьшить дефицит  бюджета, пополнить его доходами и увеличить средства, направляемые в другие секторы экономики;

— расширить сферу  действия рыночного механизма и  развить конкурентную среду;

— привлечь частный капитал  в совместный с государством бизнес (появление смешанного предпринимательства);

— обеспечить "демократизацию" собственности (посредством распределения части акций приватизируемых предприятий между их работниками);

— повысить эффективность  использования общественного капитала;

— противодействовать бюрократизации государственного аппарата.   Под национализацией понимается не только появление государственной собственности в результате акта отчуждения частной, но и создание государством "своих" предприятий. Национализация становится необходимой для:

— "оздоровления" отраслей, отдельных предприятий, играющих ключевую роль в национальной экономике;

— укрепления или восстановления государственной монополии на производство и продажу определенных товаров;

— внедрения государственного капитала в передовые, наукоемкие отрасли, требующие значительных первоначальных затрат и не обеспечивающие быстрой  отдачи от инвестиций;

— поддержания определенного  уровня занятости (увеличение числа  рабочих мест);

— усиления государственного контроля за процессами структурной  перестройки экономики;

— ограничения экономической  власти крупных монополий; предотвращения (снижения) угроз экономической безопасности страны.     Использование государственной собственности в достижении целей регулирования экономики осуществляется в двух вариантах. При первом — госпредприятия в принципе не ориентируются на извлечение прибыли. Главным для них является оказание льготных услуг частному бизнесу и, таким образом, создание предпосылок для его устойчивого функционирования и развития. Другой вариант, напротив, предполагает использование собственности государства в качестве активно функционирующего капитала, рентабельность которого может быть сопоставима с частным сектором экономики. В этом случае государство выступает в качестве предпринимателя.        Важный компонент государственного регулирования — его методы и инструменты. С их помощью формируются ресурсы и осуществляются практические меры, обеспечивающие организующее воздействие государства на экономику.        По характеру действия выделяют методы административные и экономические. Административные методы — основываются на силе власти и предусматривают:

— законодательные ограничения (лицензирование экспорта и введение экспортных квот, замораживание цен, введение лицензирования определенных видов предпринимательской деятельности и др.);

— обязательные требования к экономическим субъектам по достижении ими однозначно определенных параметров хозяйственной деятельности (минимального размера уставного капитала, заработной платы и пр.);

— порядок организации, ведения и ликвидации бизнеса (правила  государственной регистрации предпринимателей, совершения ими сделок, состав, размеры и сроки вносимых ими налогов и т.д.).     Такие методы являются формализованными, преимущественно предписывающими (что и как надо сделать в обязательном порядке), влияют на выбор хозяйствующими субъектами вариантов действий.    Экономические методы призваны учесть многообразие интересов и мотивов деятельности разных экономических субъектов, создать условия, способствующие выбору ими экономического поведения, позволяющего балансировать общественные и частные интересы. С помощью этих методов осуществляются, например, государственное финансирование и кредитование, льготное налогообложение и др.

По способу применения различают методы прямого и косвенного воздействия. Методы прямого воздействия  предполагают такое регулирование  экономики, при котором государство в инициативном порядке осуществляет определенные действия, используя принадлежащие ему объекты и ресурсы.           Посредством методов прямого регулирования организуется и функционирует система государственного социального обеспечения (выплата пенсий по старости, пособий по временной нетрудоспособности, безработице, медицинское страхование, помощь многодетным семьям, субсидии малообеспеченным, инвалидам и др.).      Прямое регулирование осуществляется также через налоговую (определение состава налогов и сроков их уплаты), кредитно-денежную (регулирование объема и динамики предложения денег), ценовую (замораживание цен, установление определенного уровня цен для отдельных товаров), внешнеэкономическую политику (введение системы внешнеторговых тарифов и квот) государства.       Методы косвенного воздействия призваны создать условия, при которых субъекты экономики будут заинтересованы принимать решения, соответствующие целям экономической политики государства.    Косвенное регулирование осуществляется, прежде всего, через налоговую, кредитно-денежную, бюджетную, ценовую политику, внешнеэкономическую политику государства. Инструментарий налоговой политики в этом случае включает: налоговые скидки на инвестиции ("налоговый кредит"), систему ускоренной амортизации основного капитала, специальные налоговые льготы (например, стимулирующие становление и развитие малого бизнеса).          Важнейшими инструментами кредитно-денежной политики выступают: операции с государственными ценными бумагами на фондовом рынке, расширение или ограничение кредита через механизм учетной ставки, варьирование учетной ставки кредита и норм обязательных банковских резервов, страхование экспортных кредитов, кредитование перспективных отраслей и др.            В рамках бюджетной политики государство оказывает косвенное воздействие на экономику посредством бюджетных субсидий на развитие отсталых районов страны, отстающих отраслей, дотаций и субсидий на подготовку управляющих и др. Государственное регулирование цен, осуществляемое с помощью косвенных методов, использует инструменты, влияющие на цены экономически — через соотношение между спросом и предложением на рынке. Здесь важную роль играет политика эмиссионная, направленная на ограничение денежной массы в обращении, и налоговая (например, отмена ряда налогов, снижение налоговых ставок и др.).

Глава II

Социальная и  экономическая сфера как объект государственного регулирования

2.1 Содержание  и направления государственного  регулирования социально-экономической  среды

В теории и практике государственного регулирования можно  выделить четыре основных механизма. Первым из них является программно целевое  планирование, которое представляет собой  деятельность, направленную на определение целей социально-экономического развития РФ, приоритетов социально-экономической политики, а также формирование комплексов мероприятий с указанием источников их финансирования по достижению указанных целей и приоритетов. Соответственно, изначально происходит выбор приоритетной области для развития. Далее необходимо выбрать конкретное направление развития с учетом выявления альтернативных возможностей. После этого следует разработка плана действий по реализации целей. В данном случае могут быть запланированы действия различного характера: экономические, юридические, правовые, институциональные. Уже после того как определены основные направления расходов, необходимо изыскать для их покрытия доходные источники. Основой программно-целевого планирования является следующая цепочка: “цели - пути -способы - средства”. При этом происходит не только прогнозирование возможных результатов, но и описывается программа результатов, которые должны быть получены. Таким образом, данный метод позволяет изменить некоторые направления в случаях отклонений и достичь наиболее полного согласования интересов различных сторон, на деятельность которых оказывает влияние программа. Важно, что в этом случае рассматривается управление действиями и элементами программы, т.е. процесс согласования затрагивает не только соответствие целей, но и конкретные действия участников экономических процессов. Наличие таких программ способствует улучшению координации различных органов власти и бизнеса и устранению противоречий при проведении мероприятий социального характера. Кроме того, в последнее время получило развитие социальное программирование, которое является формой системного перераспределения ресурсов на основе заранее определенных целей, критериев и возможных форм использования данных ресурсов для решения конкретных социальных задач. В этом случае происходит четкое определение адресата получения ресурсов и ответственных за реализацию программы государственных органов. Важным моментом является то, что такие программы снижают неопределенность и не связаны с жестким административным давлением, но при этом учитывают специфику отраслей и конкретных организаций и органов власти¹⁰. Следующим методом государственного регулирования является индикативное планирование. Индикативный характер стратегического планирования связан с тем, что для органов государственной власти и управления оно имеет обязательный характер¹¹. И при этом способно ориентировать частный сектор на определенные виды деятельности. По своей сути индикативное планирование, с одной стороны, близко программно-целевому подходу, потому что основано на постановке определенных целей и стремлении к их достижению. С другой стороны, программно-целевой метод предполагает наличие заранее определенных мер, мероприятий, процедур и их последовательности, способствующих достижению цели, в то время как индикативное планирование оставляет свободу действий для экономических агентов. Индикативное планирование может принимать несколько различных форм. Первая форма конъюнктурная. Она предполагает деятельность, направленную на улучшение конъюнктуры и развитие экономики посредством различных мер экономической политики. Вторая форма, структурная, значительно более эффективна, так как основана на согласовании существующих интересов и планов государства, регионов и различных организаций и предприятий. В этом случае определяющую роль играет развитие регионов, территорий, отдельных отраслей экономики. Государственные органы власти воздействуют на выполнение индикативных планов посредством предоставления льготных кредитов, налоговых льгот и других мер поддержки организаций. Следующая форма индикативного планирования стратегическая. Именно эта форма предполагает наиболее полное согласование интересов всех экономических субъектов. В данном случае индикативное планирование носит долгосрочный характер и является частью государственной стратегической политики, при этом сам процесс планирования направлен на реализацию национальных программ и развитие экономики с помощью согласования интересов государства и общества относительно ориентиров дальнейшего социально-экономического развития. В этом смысле его основная функция заключается в информировании сторон и ориентировании их в приоритетных направлениях. Одним из наиболее важных методов государственного регулирования развития отраслей в социальной сфере является использование института социальных стандартов. Поскольку социальный стандарт устанавливается на основе согласования интересов различных сторон и при этом они должны отражать их социальные потребности, постольку данный институт надо рассматривать еще и как механизм согласования интересов. Социальный стандарт создает нормативно-правовые основы для выполнения государственного заказа на производство необходимых обществу социально значимых и общественных благ. Изначально формируется и законодательная база, кроме того, данный метод государственного регулирования предполагает наличие источников бюджетного финансирования производства соответствующих благ. Важно также отметить, что социальный стандарт отражает представления о нормах потребления, что в итоге может служить механизмом для формирования цен и быть неким нормативом финансирования. Социальные стандарты разнятся по типам - минимальный, средний, рациональный и пр. В силу того что ресурсы в экономике ограничены, наибольшее внимание уделяется минимальным социальным стандартам. Данные стандарты могут устанавливаться на федеральном, региональном, муниципальном уровнях, а также для отдельных отраслей. Таким образом, возможен наиболее полный учет интересов различных групп. При этом важно, что региональные или муниципальные минимальные стандарты могут устанавливаться в соответствии со спецификой данной территории, но они не могут быть ниже вышестоящего по уровню стандарта. Наличие социального стандарта как механизма согласования интересов различных сторон при государственном стратегическом планировании обусловлено еще и тем, что исполнение минимальных социальных стандартов является необходимым вне зависимости от возможных ограничений. Кроме того, невозможно достигнуть поставленных задач при игнорировании выполнения хотя бы одного из стандартов. Таким образом, анализ эффективности и качества исполнения обязательств по социальным стандартам позволяет выявлять необходимые направления расходования средств. На практике использование государственных (муниципальных) заданий приводит к обязательной стоимостной оценке всех необходимых ресурсов для его выполнения. Это позволяет эффективно использовать средства и выбирать оптимальные источники покрытия. Однако при этом необходимо, чтобы финансирование исполнения данного задания и социального стандарта было достаточным для его качественного исполнения, а не было лишь декларативным документом. Еще одним методом государственного регулирования развития отраслей социальной сферы в условиях перехода на постиндустриальную модель развития является социальный маркетинг. Социальный маркетинг можно также рассматривать и как достаточно эффективный механизм согласования интересов. В данном случае согласуются интересы региональных и муниципальных властей и частных инвесторов, организаций, различных компаний, научно-исследовательских организаций для повышения уровня и качества жизни общества в целом. Этот метод позволяет проанализировать рынок, выявить потребности потребителей и сегментировать рынок, а также сформировать конкурентные преимущества. Социальный маркетинг создает и новые возможности для организаций частного сектора. Поскольку в процессе стратегического планирования и согласования интересов социальный маркетинг, с одной стороны, по мнению В.Н. Мининой, использует известные экономические инструменты для достижения поставленных целей, а с другой - способствует социальному развитию , он является важнейшим механизмом реализации стратегических планов и при этом очень близок программно-целевым методам управления. Один из инструментов социального маркетинга - социальная реклама. Использование социального маркетинга позволяет учитывать специфику различных структур на уровне региона или муниципалитета при реализации инвестиционной, социальной и финансовой политики. Далее более остановимся на рассмотрении вопросов, связанных с сочетанием  ведомственного и программно-целевого подходов в процессе государственного регулирования развития отраслей социальной сферы в условиях постиндустриальной модели экономического развития. В настоящее время для РФ характерна тенденция отказа от применения в практике хозяйственной деятельности ведомственного подхода, основанного на директивных методах управления в рамках иерархических структур. На смену данному подходу должны прийти такие формы и методы регулирования, которые бы сочетали в себе ведомственный и программно-целевой подходы. Этот подход был разработан и реализовывался в качестве эксперимента в приоритетных национальных проектах - “Здоровье”, “Образование”, “Доступное жилье” и “Развитие АПК”. Приоритетные национальные проекты были важнейшим шагом на пути развития программно целевого подхода. Сама идея их реализации стала возможна благодаря тому, что сложились особые условия. Данные условия включали наличие финансовых возможностей государства на решение накопившихся проблем в социальной сфере, изменения, происходящие благодаря административной реформе и введению трехлетнего бюджетного планирования. Важно отметить, что уже в ближайшее время предполагается преобразование приоритетных национальных проектов в государственные программы, которые являются новым и наиболее адекватным современным потребностям инструментом государственного регулирования экономики.

Государственные программы появились в соответствии с положениями Концепции долгосрочного  развития РФ, и они способствуют реализации ее целей.  Госпрограммы способствуют более полному согласованию интересов, так как они предполагают взаимосвязь программ федерального, регионального и местного уровней. Однако применение госпрограмм и их разработка в настоящее время являются одним из новых направлений. В связи с этим возникает ряд неопределенных моментов. Во-первых, механизм реализации программы имеет существенный недостаток, поскольку не писан процесс выбора ответственного исполнителя госпрограммы и отнесения подпрограммы к программе. Во-вторых, существует дискуссия о том, насколько целесообразно в качестве основных целей в госпрограмме использовать обеспечение конституционных прав и возможно ли включать в эти программы текущие расходы. Например, это касается госпрограммы развития пенсионной системы, которая предполагает выплаты трудовых пенсий, или других госпрограмм в социальной сфере. В-третьих, помимо существования отраслевых программ есть несколько программ развития регионов, однако они построены на разной основе, и соответственно возникают сложности по их сравнению. В-четвертых, не описан процесс формирования государственных программ для регионов и муниципалитетов. В-пятых, формирование госпрограмм приводит к росту дефицита бюджета. Так, по данным Министерства экономического развития, ожидаемые расходы министерств на финансирование госпрограмм превышают финансирование бюджета на 500 млрд. руб. в 2012 г. и 1,6 трлн. руб. в 2013 г. Особую  важность при формировании программ имеют вопросы формирования целей и задач. Каждая из существующих на настоящее время программ или нацпроектов затрагивает одну из важнейших проблем социально-экономического развития. Более сложную структуру имеет приоритетный национальный проект. Он реализуется за счет комплекса отраслевых целевых программ, которые в свою очередь уже включают функциональные целевые программы, содержащие некоторые проектные работы. Однако, несмотря на все возникающие сложности, необходимо отметить, что процесс формирования программ и требования, предъявляемые к ним, являются универсальными. Первоначально появляется проект программы, который поступает на обсуждение и рассмотрение. В случае нацпроектов это обсуждается в Совете при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. На данном этапе происходит выявлении основных возможностей, условий и ограничений по реализации мероприятий, заложенных в программы. После согласования интересов различных сторон - участниц исполнения происходит оформление программы. При этом для реализации целей программы в нее включают набор различных мероприятий, способствующих достижению данной цели и задачи. Причем каждое мероприятие имеет своего ответственного исполнителя, необходимые ему ресурсы, сроки исполнения и ожидаемые результаты, имеющие количественные оценки. Кроме того, программы обычно содержат описания предыдущего развития, условий ее введения и анализ сложившейся ситуации.  Для оценки эффективности бюджетных затрат необходимо использовать показатели результативности. К ним относят такие показатели, как доступность социальных услуг, нуждаемость в социальных услугах, ориентация институциональных структур на индивидуальные потребности граждан, достаточность ресурсов для выполнения профессиональных функций. Количественным критерием может служить экономическая эффективность работы бюджетных учреждений или других получателей бюджетных средств, выполняющих государственное задание. Кроме того, необходимо измерять также и субъективные оценки общества эффективности расходов. Для этого стоит применять показатели удовлетворенности пользователей предоставляемыми социальными услугами, уровень лояльности в отношении различных учреждений социального обслуживания и в отношении системы социальной поддержки и обслуживания в целом. Однако при определении критериев реализации государственных программ необходимо, чтобы эти показатели служили задачам индикативного планирования, основанного на результатах мониторинга, это бы позволило сравнить полученные результаты и индикаторы-образцы (социальные стандарты). С учетом изложенного можно сделать вывод, что государственное регулирование развития отраслей социальной сферы должно осуществляться с помощью следующих методов: государственное стратегическое планирование, сочетание ведомственного и программно-целевого подхода при формировании различных программ, государственный (муниципальный) заказ и применение социальных стандартов. Однако для использования каждого из описанных механизмов и подходов необходимо сформировать соответствующие институциональные основы, которые включают в себя и законодательную базу, и структуры управления развитием данных областей. При этом важно, чтобы институциональные основы были детально проработаны, а не носили декларативный характер.