Законодательный процесс в РФ

Как любая процессуальная деятельность правотворчество представляет собой  официальный порядок осуществления  юридически значимых действий. Соответственно, возникает ряд взаимосвязанных  взаимоотношений, например, правоотношения по поводу подготовки и принятия нормативного акта, т. е. соответствующие права и обязанности. Это обязанность подготовить и обсудить законопроект, право внести его на рассмотрение правотворческого органа, право этого органа рассмотреть проект и вынести по нему решение и т. д. Возникшие правоотношения носят как государственно-правовой /законодательная инициатива, принятие закона и т. д. /, так и административно-правовой характер /дача поручения подчиненному органу подготовить проект/.

Как любая процессуальная деятельность правотворчество возникает лишь при наличии определенного юридического факта. Основанием возникновения правотворческого процесса является принятие официального решения о подготовке проекта нормативного акта.

В какой бы форме это решение  не выражалось, оно является юридическим актом, который создает права и обязанности. Необходимо ограничить действия, предшествующие правотворческой деятельности от процессуального начала этой деятельности, так как материалы печати, высказывания политических деятелей и научных работников, предложения государственных и общественных организаций о совершенствовании законодательства еще не свидетельствуют о начале правотворческого процесса, т. е. процессуальные отношения не возникают. Подобные предложения являются социально-политическими предпосылками и основаниями правотворческой деятельности.

Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта  нормативного акта возникает определенное правоотношение, и с этого момента  все действия по созданию нормативного акта качественно отличаются от действий, совершавшихся ранее и представляющих собой не процесс правотворчества, а предшествующие ему условия и предпосылки.

Несмотря на различные виды и  особенности правотворческого процесса можно выделить общие стадии и  принципы.

Говоря о стадии правотворческого процесса, определим ее как самостоятельный  этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных  между собой действий, которые  направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотворческого процесса. Некоторые ученые, определяя правотворчество как процедуру официального происхождения проекта нормативного акта в правотворческом органе, вселяют стадии законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование.

Другие, например, А. Г. Братко и  В. В. Лазарев, помимо стадии законодательной инициативы выделяют и такие стадии, как "решение компетентного органа о необходимости изучения акта, выработка его проекта, включение в план законопроектных работ и т. п.; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресата. "³

В теории правотворчества признано, что процесс создания права не носит одномоментного характера, а «растянут» во времени. В связи с этим выделяют, как правило, два этапа правотворческого (законодательного) процесса.

Первый — Предпроектный этап — заключается в том, что в  обществе выявляется потребность в  урегулировании нормами права социальной проблемы, имеют значение лишь степень остроты вопроса. О том, что потребность в правовом регулировании назрела, можно говорить, когда закон представляется наиболее эффективным средством.

Второй этап называется проектным  этапом, или этапом принятия правотворческого решения. Эта работа осуществляется непосредственно в самом законодательном органе, на данном этапе осуществляется собственно «творчество права»: создаются, изменяются или отменяются нормы права, происходит интеллектуальная работа над текстом законопроекта. Причем проектный этап может быть в свою очередь разбит на несколько стадий:

1. внесение в правотворческий  орган проекта закона субъектом  правотворческой инициативы. Инициатором  принятия того или иного закона  является правительство, которое реализует ту или иную политику и острее других чувствует, в каком акте парламента оно нуждается для дальнейшей эффективной работы. Законопроект возникает именно потому, что в нем больше всего нуждается исполнительная власть.

В необходимости принятия нового нормативного акта правительство нередко убеждают с помощью групп давления. Например, профессиональные союзы могут оказывать  давление на министров, членов парламента, чтобы добиться издания или отмены закона либо внести изменения в существующий закон. Российская политическая практика знает уже немало таких фактор: например, принятие высоких таможенных пошлин, ограничивающих импорт иностранных автомобилей, под влиянием отечественных автомобильных гигантов.

2. рассмотрение проекта закона в комиссиях и комитетах правотворческого органа с целью проанализировать его содержание с разных позиций и предложить более совершенные средства правового воздействия. Особая роль в этом процессе принадлежит комиссии по законодательству парламента, за которой по обыкновению остается последнее слово перед вынесением проекта на обсуждение на заседании палаты парламента.

3. обсуждение законопроекта по  палатам или на совместном  заседании палат законотворческого  органа. Цель такого обсуждения  заключается в высказывании предложений, поправок и замечаний отдельными депутатами и фракциями парламента. Эта стадия может иметь два варианта развития:

а) принятие законопроекта в  I чтении;

б) возврат его на доработку с  последующим прохождением процедуры  обсуждения по комиссиям и комитетам парламента.

4. принятие законопроекта правотворческим  органом во втором (окончательном)  чтении.

Законодательный процесс является частью общего процесса правотворчества, отражая его общие свойства. Выделение общего, особенного и единичного в процессе правотворчества позволяет, таким образом, избежать отождествления его с законодательным процессом.

"Законодательный же процесс  следует рассматривать в качестве  основы всего процесса правотворчества".⁴

Законодательный процесс, чаще всего характеризуется, как процесс деятельности высших органов государственной власти по созданию законодательных актов, состоящий из ряда стадий. Иными словами, законодатель ный процесс отражает последовательно сменяющиеся формы, этапы соответствующей деятельности высших органов государственной власти. За ее пределами остается вся иная подготовительная работа - деятельность постоянных комиссий, всенародные обсуждения законопроектов и т.д.

Существует и другая позиция, это  так называемая позиция "расширительного толкования" процесса подготовки и принятия правовых актов, которая обосновывает такое широкое понимание законодательного процессам тем, что "целью данного процесса является принятие закона, начиная от законодательной концепции, до ее воплощения в конкретном законе или серии законов", что этот "процесс весьма сложен, и в современных условиях едва ли можно всю его регламентацию связывать только с формами деятельности высших органов власти", так как "требуется в большей степени отразить все этапы создания закона, включая и его первоначальные стадии, аналитикосодержательные действия, весь процесс движения идеи к проекту, проекта к окончательному принятию закона".⁵

Таким образом, Ю.А. Тихомиров, характеризуя законодательный процесс, как важнейшую  часть общего процесса создания закона, дает следующее определение законодательного процесса: "законодательный процесс есть система связанных между собой стадий анализа и выявления законодательных проблем, подготовки и обсуждения законопроектов, их рассмотрения и принятие закона либо высшим органом государственной власти, либо путем всенародного голосования".⁶

Можно также привести и точку  зрения И.В. Котелевской, которая указывает  на то, что законодательный процесс "не сводится к регламентам и  процедурным правилам, это скорее всего познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования".⁷

Несмотря на это, в работе мы будем  придерживаться той точки зрения, что законодательный процесс - порядок  деятельности органов законодательной власти по созданию законов, обычно закрепленный в конституциях и регламенте соответствующего представительного органа, так как для законодательного процесса характерна четкая юридическая регламентация.

§ 2. Стадии законодательного процесса

Законодательный процесс можно подразделить на несколько основных стадий.

Эти стадии законодательного процесса организационно очень близки. Потребность  в принятии определенного закона обычно устанавливается соответствующими звеньями государственного аппарата либо на основе получаемой им информации, либо в результате воздействия на него различного рода групп давления.

Субъектами права законодательной инициативы по зарубежному государственному праву являются депутаты парламента, комитеты палат, глава государства, правительство и центральные исполнительные ведомства. Существующий в некоторых странах (Италия, Швейцария, США и др.) институт народной инициативы применяется очень редко. Народная инициатива состоит в том, что парламент обязан рассмотреть законопроект, под которым подписалось установленное число избирателей.⁸

Осуществление законодательной инициативы в парламентарных странах практически  целиком сосредоточено в руках  правительства, хотя юридически ею прежде всего обладают. депутаты. В парламентской  практике законопроекты вносит только правительство, а депутаты - законопредложения. В президентских республиках право внесения законопроектов формально рассредоточено между депутатами и парламентскими комитетами. Исполнительная власть по букве закона не обладает правом законодательной инициативы. Однако и в этих странах основным источником законопредложений является президентская власть. Общей закономерностью, свойственной всем зарубежным странам, является то, что парламент всегда работает в соответствии с законодательной программой правительства.

По субъекту законодательной  инициативы законопроекты подразделяются на правительственные и депутатские. Законопроект, внесенный отдельным депутатом от своего собственного имени, имеет мало шансов стать законом, если только он не будет поддержан правительством.

По содержанию законопроекты  подразделяются на следующие основные виды: публичные, которые устанавливают общие нормы поведения; финансовые, касающиеся каких-либо финансовых вопросов (ассигнования, налоги, займы и т. д.); частные, которые касаются отдельных физических или юридических лиц и носят характер административных актов (имущественные претензии к правительству, правовой статус корпораций, иммиграционные дела и т. д.).

Прежде чем приступать непосредственно  к теме исследования, необходимо определить предмет исследования.

Понятие термина "правотворчество" в юридической науке неоднозначно, что порождает неудобство в его  понимании. Ряд ученых различают  понятие правотворчества в узком  смысле как процесс создания правовой нормы, в широком смысле как процесс возникновения правотворческого замысла и его реализации при подготовке, принятии и последующем действии правовой нормы.

Румынский правовед А.Нашиц⁹ придерживается той точки зрения, что процесс создания права делится на две стадии. Первую она характеризует как происходящий в обществе процесс познания, оценки психологических и волевых факторов, анализа правообразующих факторов и выражения на этой основе господствующей воли. На этой стадии процесс создания права отличается гибкостью, разнообразием и динамизмом, большим числом организационных форм, позволяющих проявлять инициативу в области законотворчества.

"Вторая стадия - стадия нормативной  переработки и обработки этой  воли, формулировании решений по  существу и выбора технических решений, придание государственного характера воле стоящих у власти социальных сил, возведение ее в ранг закона органами, наделенными нормотворческой компетенцией, и в порядке, предусмотренном законом".¹⁰

Следует отметить тесную связь обеих  стадий, поскольку при ее отсутствии первая стадия приобретает характер стихийного процесса, на что обращал внимание Ю.А. Тихомиров, который так же придерживается этой точки зрения.¹¹

И все же, в большинстве случаев  под правотворчеством понимается особая форма государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм.

Нередко в правотворчестве выделяются две основные стадии: предварительное  формулирование государственной воли и официальное возведение этой воли в закон, закрепление ее в нормах права. Например такая точка зрения высказана И. Н. Сенякиным¹², который, говоря, что в процессе правотворчества выделяют две основные стадии, определял что, "первая предусматривает предварительное формирование государственной воли при составлении проекта нормативного акта" и не порождают правовых последствий, а вторая - официальное закрепление государственной воли в нормах права превращает проект нормативного акта в правовой акт, имеющий общеобязательный характер. При таком подходе, как отмечает Ю.А. Тихомиров, затруднительно выявить типичные черты правотворчества, которые нельзя представить в виде простой суммы отдельных процедур.¹³

Вопрос о стадиях законодательного процесса представляет как научный, так и практический интерес. Анализ действующего законодательства, регламентирующего законодательный процесс и дальнейшее усовершенствование правовой регламентации этого процесса в большой степени зависит от правильного теоретического решения данного вопроса. В юридической литературе нет единого мнения по вопросу о стадиях законодательного процесса, большинство авторов считают, что законодательный процесс состоит из следующих стадий: