Законодательный процесс в РФ

Таким образом, законодательная инициатива определяется как право официального, юридически значимого внесения подготовленного законопроекта в законодательное учреждение особо уполномоченными на то субъектами (которые именуются субъектами законодательной инициативы) в соответствии с установленной процедурой. Субъектами законодательной инициативы в соответствии со ст.104 Конституций являются Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а так же Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Причем, наделение такого количества субъектов правом законодательной инициативы, признается многими неоправданным и непродуманным, и соответственно перечень субъектов законодательной инициативы следует сократить. На наш взгляд это верная позиция. Основываясь на важных критериях деятельности вышеназванных субъектов, а именно: активности и результативности можно было бы исключить из этого перечня органы судейского сообщества (причем еще одним, кроме вышеизложенных доводов, основанием для этого могла бы послужить необходимость соблюдения принципа разделения властей - одного из конституционных принципов). А так же Президента и Правительство, по тем же основаниям. И, на наш взгляд Совет Федерации. Так как существует некоторая коллизия: очевидно, что Совет Федерации не может одновременно входить в Государственную Думу с проектом закона и сам же потом его одобрять или отклонять принятый по его инициативе закон, но Конституция не дает ответа на данный вопрос. Следовательно, в целях упорядочивания деятельности по принятию законов можно оставить право законодательной за членами Совета Федерации. Таким образом, правом законодательной инициативы могли бы обладать следующие субъекты - депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

§ 2. Законодательный процесс в  Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации

Согласно ст. 104 Регламента Государственной  Думы право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения законопроектов и поправок к законопроектам в Государственную Думу. То есть, законопроекты в порядке законодательной инициативы вносятся только в Государственную Думу Федерального Собрания. Это обусловлено тем, что, разграничивая компетенцию обеих палат, Конституция отнесла процесс принятия законов к ведению нижней палаты - Государственной Думы, предоставив верхней палате - Совету Федерации право одобрить или нет принятый нижней палатой закон.

Из текста части второй ст. 104 Конституции  следует, что законодательная инициатива должна быть оформлена в виде законопроекта; недостаточно ограничиваться лишь внесением предложений необходимости издания закона. Регламент Государственной Федерального Собрания содержит ряд дополнительных правил внесения законопроекта. В соответствии со ст. 105 Регламента он должен сопровождаться, предоставленными субъектом права законодательной инициативы: а) пояснительной запиской к законопроекту, содержащей предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; б)текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; в)перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона; г)финансово-экономическое обоснование, в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат; д) заключение Правительства Российской Федерации, в случаях предусмотренных ст. 104 Конституции - а именно: при внесении законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Кроме этого, определяется, что копия текста законопроекта и предусмотренные ч. 1 ст. 105 Регламента материалы, должны быть предоставлены на магнитном носителе. Это положение было введено в 1999 году в связи с освоением в Государственной Думе новейших информационных технологий. Помимо этого, Регламент устанавливает и определенные требования к самому тексту вносимого законопроекта. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 106 в текст внесенного законопроекта должны быть включены положения о сроке и порядке вступления в силу закона или отдельных его положений; о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативно правовых актов или отдельных их положений, в связи с принятием данного закона; и о приведении Президентом и Правительством своих правовых актов в соответствии с принятым законом. Подготовленный таким образом к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы.

В Регламенте также определен момент, когда законопроект считается внесенным в Государственную Думу. В соответствии со ст. 107 таким моментом считается день его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы. При регистрации в данном органе на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются все сведения о законопроекте и сроках его внесения в Государственную Думу, и весь путь законопроекта от начала внесения его до принятия и рассмотрения его Советом Федерации и Президентом.

После регистрации, Председатель Государственной  Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и в комитет Государственной Думы по вопросам его ведения, где (в случае необходимости совместно с Правовым управлением аппарата Государственной Думы) определяется соответствие законопроекта ст. 104 Конституции и ст. 105 Регламента Государственной Думы и представляет законопроект на рассмотрение Совета Государственной Думы в течении 14 дней. Если же внесенный в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции и ст. 105 Регламента, то согласно ст. 108 Регламента Совет Государственной Думы может принять решение о возвращении законопроекта субъекту законодательной инициативы для выполнения указанных требований, который после выполнения этих требований вправе вновь внести законопроект в Государственную Думу.

После рассмотрения законопроекта, Совет  Государственной Думы назначает комитет Государственной Думы ответственным по законопроекту, который именуется ответственным комитетом, и принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту, в Совет Федерации, в Правительство, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд - по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. А так же в законодательные органы субъектов Российской Федерации, если законопроекты составлены по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным ст.72 Конституции, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы, для подготовки предложений и замечаний (ст. 109 Регламента). Сроки подготовки и рассмотрения законопроектов устанавливаются Советом Государственной Думы ( ст. ч. 2 109, ч. 1 НО, ч.2 111 Регламента).

Ответственный комитет для работы над законопроектом может создать  рабочую группу, в которую могут входить как депутаты Государственной Думы - члены данного комитета, так и. депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты. Деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц координирует докладчик, которого назначает ответственный комитет из состава своих членов.

Ст. 112 Регламента предусматривает, что  по решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. По поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции, законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, так же может провести лингвистическую экспертизу законопроекта(ч. 2 ст. 112). В данной норме не содержится указаний на обязательность проведения правовой экспертизы. В связи с этим следует заметить, что ст. 114 Регламента предусматривает что дополнительно к материалам, внесенным субъектом права законодательной инициативы и предусмотренным ст. 105 и 106 Регламента, ответственный комитет представляет, в том числе и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы. При этом так же не определено "может быть предоставлено" или "должно быть предоставлено", но из смысла статей следует, что такое заключение должно быть предоставлено, следовательно заключение Правового Управления Государственной Думы обязательно, следовательно правовая экспертиза также обязательна. Помимо этого, в интервью В.Б. Исакова⁴⁰ указывалось то, что любой законопроект вносимый на рассмотрение Государственной Думы должен сопровождаться заключением Правового управления, хотя, такое заключение не всегда сопровождает текст законопроекта. Например, такое заключение не было приложено к проекту Налогового кодекса, в связи с чем возникли определенного рода проблемы (так в нем 'было обнаружено около 40 грамматических ошибок). Эта ситуация, на наш взгляд, возникла из-за неполной и недостаточно точной регламентации обязательности заключения Правового управления.

Далее, в соответствии с ч. ч. 5, 6 ст. 112 Регламента отзывы, предложения  и замечания депутатов Государственной  Думы и других субъектов правам законодательной инициативы по законопроекту рассматриваются на заседании ответственного комитета. Вообще же обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации.

В Регламенте предусмотрено так  же, что до принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право: а) по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта; б)отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления. То есть, таким образом Регламент предусмотрел и право отзыва законопроекта.

Далее, в соответствии со ст. 114 Регламента законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение его на пленарном заседании Государственной Думы. Дополнительно к материалам, внесенным субъектом права законодательной инициативы и предусмотренным ст. 105 и 106 Регламента, ответственный комитет представляет: а) проект постановления мы о принятии законопроекта в первом чтении; б) Государственной заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта; в) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы; г) проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на пленарном заседании Государственной Думы, докладчика по законопроекту и содокладчика от ответственного комитета.

Законопроект направляется в Совет  Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 14 дней до внесения его на рассмотрение Государственной  Думы.

Таким образом, можно убедится в  том, что внесение законопроекта  в Государственную Думу сложная и многоэтапная процедура. На наш взгляд, ее можно было бы несколько упростить. А именно: на данный момент, в соответствии с Регламентом законопроект проходит следующие этапы. Субъект права законодательной инициативы вносит законопроект Председателю Государственной Думы, затем он регистрируется в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы. Далее Председатель Госдумы направляет его в депутатские объединения и комитет Госдумы по вопросам ведения, для определения соответствия законопроекта правовым требованиям. Далее законопроект поступает на рассмотрение Совета Государственной Думы, так же для определения соответствия законопроекта правовым требованиям (из смысла ст. 108 Регламента), который в свою очередь либо направляет его обратно субъекту законодательной инициативы (если не соответствует установленным требованиям), либо передает в ответственный комитет на рассмотрение и другие комитеты Госдумы для подготовки отзывов, предложений и замечаний., а так же, может направит в Правовое управление Аппарата Госдумы для правовой экспертизы. Следующий этап - направление ответственным комитетом законопроекта в государственные органы для подготовки замечаний предложений отзывов, и проведения научной экспертизы. Затем законопроект снова попадает в Совет Государственной Думы и только потом направляется на рассмотрение в Государственную Думу. То есть, по сути, законопроект проходит множественные проверки на соответствие его определенным правовым и не правовым требованиям.

Можно предложить следующую схему: субъект законодательной инициативы направляет подготовленный законопроект Председателю Государственной Думы, который, в свою очередь, направляет законопроект в соответствующий компетентный "орган для проверки законопроекта на соответствие установленным требованиям. Только затем официально регистрируется (что было бы логичнее, так как зачем регистрировать законопроект который вообще может не попасть на рассмотрение Государственной Думы в силу своей некачественной подготовки). После регистрации он бы направлялся в Совет Государственной Думы (который в принципе должен играть координационную роль), который направлял бы его назначаемому ответственному комитету для рассмотрения. Далее следовало бы предусмотреть обязанность ответственного комитета направлять текст законопроекта и приложения к нему в депутатские объединения, государственные органы для подготовки отзывов, замечаний и предложений и в Правовое управление Аппарата Государственной Думы для правовой экспертизы(которую так же необходимо сделать обязательной).Затем, подготовленный таким образом законопроект вместе со всеми дополнительными материалами ответственный комитет передавал бы в Совет Государственной Думы, который направлял бы законопроект в Государственную Думу для рассмотрения. То есть, таким образом следовало бы более продуманно регламентировать процесс внесения законопроекта в Государственную Думу.

Рассмотрение и принятие закона в Государственной Думе Конституция  Российской Федерации определяет только порядок принятия федеральных конституционных  законов и федеральных законов. Подробнее процесс рассмотрения законов урегулирован главе 13 Регламента Государственной Думы.

Итак, ст. 116 Регламента говорит о  том, что рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях, с оговоркой если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом.

Законопроект после его предварительной  подготовки вносится Советом Государственной  Думы на рассмотрение в первом чтении. При этом по представлению ответственного комитета законопроект и материалы к нему направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы (ст. 117).

В соответствии со ст. 118 Регламента при  рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждаются: концепция законопроекта, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции, его актуальности и практической значимости. При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства. Особо следует отметить, что обсуждение законопроектов, внесенных Президентом, Советом Федерации, Правительством, законодательными органами субъектов Российской Федерации, Конституционным Судом, Верховным Судом или Высшим Арбитражным Судом начинается с обоснования представителями вышеназванных инициаторов необходимости принятия закона. Таким образом, если субъектом законодательной инициативы является депутат Государственной Думы или член Совета Федерации, то в докладах необязательно указывать необходимость принятия закона. На наш взгляд, это правило - обоснование необходимости принятия закона - следовало бы распространить и на других субъектов законодательной инициативы, то есть унифицировать процедуру обсуждения законопроекта.