Законодательный процесс в РФ

В целом же, российская правовая доктрина, основанная на строгом разделении властей, относит законотворческую деятельность к исключительной компетенции представительных органов власти.

Таким образом, под законодательным  процессом мы будем понимать исключительно процесс создания законов обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации, деятельность же других органов и должностных лиц по изданию нормативноправовых актов - например Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и т.д. - является нормотворчеством и не включается в законодательный процесс.

Итак, законодательный процесс  является частью общего процесса правотворчества, отражающей его общие свойства. Для  законодательного процесса характерна четкая юридическая регламентация. Законодательный процесс - это процесс создания законов законодательными органами, обычно закрепленный в Конституции и регламентах соответствующих представительных органов, состоящий из нескольких стадий: внесение законопроекта в Государственную Думу; рассмотрение законопроекта и принятие закона; обнародование закона.

Глава 2. Правовая регламентация законодательного процесса в Российской Федерации

§ 1. 3аконодательная инициатива и ее субъекты

Законодательному процессу, свойственна  строгая юридическая регламентация, степень которой, разумеется, неодинакова применительно к разным стадиям. Учитываются и особенности законодательной доктрины и практика различных стран, выражающиеся в тех или иных формах юридической регламентации законодательного процесса в целом и его отдельных стадий. Ввиду значимости законодательного процесса, его основные элементы отражаются в конституциях государств. В разделах, главах, статьях, посвященных высшим органам государственной власти, определяются: субъекты законодательной деятельности; субъекты, пользующиеся правом законодательной инициативы; те стадии, в пределах которых реализуются права названных ~ субъектов и осуществляются юридически значимые действия по рассмотрению и принятию проектов законов, их публикации. Более подробное описание стадий законодательного процесса содержат регламенты законодательных органов.

Ст. 104 Конституции Российской Федерации  регламентирует первый этап законодательного процесса - внесение подготовленного законопроекта на рассмотрение парламента, которое осуществляют субъекты правазаконодательной инициативы.

Законодательная инициатива - право  компетентных органов, общественных организаций  и лиц возбуждать перед законодательной  инстанцией вопрос об издании, изменении  или отмене закона либо иного акта, поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его парламентом.²⁷ А так же, под законодательной инициативой понимают - официальное внесение законопроекта в законодательное учреждение в соответствии с установленной процедурой.²⁸ Если придерживаться общепринятой точки зрения, законодательная инициатива - это первый этап законодательного процесса, регламентируемый ст. 104 Конституции. Речь идет о юридически значимом внесении подготовленного законопроекта на рассмотрение парламента, которое делается особо уполномоченными на то Конституцией лицами - субъектами права законодательной инициативы. Субъект права законодательной инициативы определяется Д.А. Ковачевым, как лицо, наделенное объективным правом правоспособности вносить законопроект в высший представительный орган.²⁹ Никто не лишен права обращения в парламент с законодательными предложениями. Но, если во всех иных случаях парламент волен решать, будет он рассматривать это предложение или нет, то в случае, когда речь идет о законодательной инициативе, парламент обязан рассмотреть ее с соблюдением всех правил законодательной процедуры; другое дело, что, в конечном итоге, внесенный законопроект может быть отклонен.

Субъекты права законодательной  инициативы и порядок внесения законопроектов в Государственную Думу, как уже указывалось выше, определены ст. 104 Конституции, это положение продублировано так же и в ст. 103 Регламента Государственной Думы.³⁰ Согласно вышеназванным нормам, право законодательной инициативы принадлежит Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. А также Конституционному суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

В сравнении с прежней Конституцией перечень субъектов законодательной  инициативы сократился, но тем не менее, конституционный перечень субъектов  законодательной инициативы значительно  шире чем в кон ституциях большинства зарубежных стран. В них, как правило, правом законодательной инициативы наделены лишь депутаты парламента и правительство, к которым некоторые из этих конституций добавляют либо верхнюю палату парламента (если законопроекты можно вносить только в нижнюю), либо парламентские комитеты.

Некоторые ученые отмечают, что такой широкий перечень субъектов  законодательной инициативы (а в  общей сложности их насчитывается 723) приводит к "разброду мнений", что, при присущей российскому законода тельному процессу хаотичности, пагубно сказывается на качестве самого законодательного процесса.

Предоставление права  законодательной инициативы законодательным (представительным) органам субъектов  Российской Федерации может быть объяснено особенностями федеративного устройства государства. Тем не менее, не исключено, что активное использование многочисленными субъектами Федерации этого права может привести к некоторой инфляции законодательных инициатив.

Трем высшим судебным органам: Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации право законодательной инициативы предоставлено "по вопросам их ведения". Под этим следует понимать выявленные судебной практикой каждого из этих судов проблемы, которые требуют решения законодателя. Системы общих и арбитражных судов особенно остро и быстро ощущают недостатки и пробелы в законодательстве, чем и обосновано предоставление их высшим инстанциям - Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации - права законодательной инициативы.

Анализ законодательной  деятельности Государственной Думы за последние пять лет,³¹ показал, что активность органов правосудия в законотворчестве (в частности в количестве внесенных законопроектов) крайне невелика, и составляет менее одного процента от общего количества внесенных законопроектов. Несмотря на данный объективный факт, Президиум Совета судей Российской Федерации 27 января 2000 года принял постановление "Об участии органов судейского сообщества в законодательном процессе",³² в котором указал, что Верховный Суд Российской Федерации и Совет судей Российской Федерации проводят значительную работу по подготовке законопроектов, касающихся судебной деятельности, что способствовало принятию ряда законов. А так же, что Советом судей систематически даются отзывы на законопроекты, вносимые другими субъектами законодательной инициативы. Хотя в вышеназванном постановлении обращается внимание и на то, что в целом участие органов судейского сообщества в законотворческом процессе не всегда эффективно, а причиной тому является то, что представители судебной власти участвуют в законопроектной работе, проводимой непосредственно в органах законодательной власти, "эпизодически и лишь по своей инициативе". Таким образом, указывается, что ограничивается использование опыта судей в правоприменительной деятельности. В итоге, Президиум Совета судей постановил, "просить Государственную Думу Российской Федерации внести в Регламент ее работы положения, предусматривающие участие представителей Совета судей Российской Федерации в деятельности рабочих групп в заседаниях Комитетов по законодательству и государственному строительству при обсуждении законопроектов, касающихся деятельности судов и статуса судей".³³ Что, на наш взгляд, было бы на самом деле целесообразно, и не только в отношении вышеуказанных законопроектов. Реализация права законодательной инициативы Конституционным судом, которое непосредственно связано с правотворчеством, как отмечают, необязательно (как и у других субъектов законодательной инициативы) приводит к изменению сложившейся совокупности правовых норм. Субъекту законодательной инициативы требуется посредник, обладающий правом прямого влияния на такую систему. В связи с этим предлагается включить в число правотворческих органов, помимо традиционно относимых к ним (исходя из теории разделения властей) и органы конституционного правосудия. Но, учитывая активную, в последнее время, деятельность Конституционного Суда по "преобразованию" законодательства, хотелось бы заметить, что Конституционный Суд, расширительно понимая содержание п. 4 ст. 125 Конституции, по сути, итак взял на себя функцию законодательного органа, что, на наш взгляд, недопустимо. Конституционный Суд опосредовано участвует в правотворческой деятельности: при толковании конституционных норм, при осуществлении контроля за конституционностью нормативных актов и за соответствием норм внутреннего и международного права, при восполнении пробелов законодательства, но он не должен присваивать себе функции законодательных органов. Хотя, следует отметить, что соблюдение процедурных правил обсуждения и принятия законов имеет конституционную значимость, и, в связи, с этим встает вопрос о предварительном контроле за конституционностью законов, право которого необходимо предоставить Конституционному суду. Высказываются также мнения о том, что проверка конституционности законов плохо совместима с правом законодательной инициативы³⁴ (видимо имелось ввиду, что у Конституционного Суда мало практики, для того, чтобы определить какая из сфер общественных отношений нуждается в правовом урегулировании, и соответственно нет конкретных оснований для внесения законопроектов); а так же, что Конституционный Суд не вправе заниматься законопроектной работой, и что его следует ограничить лишь правом иметь влияние определенным образом на эту работу.³⁵

Конституция и законодательство не содержат каких-либо критериев, разграничивающих, по каким вопросам законодательная инициатива должна осуществляться по преимуществу Президентом, а по каким Правительством. Не исключена и совместная законодательная инициатива других ее субъектов. Комитеты Государственной Думы не наделены правом законодательной инициативы, а законопроекты, вносимые депутатами должны быть именными. Кроме прочего, хотелось бы отметить тот факт, что ряд статей Конституции (помимо ч. 1 ст. 104, которая перечисляет субъектов, обладающих правом законодательной инициативы) устанавливают исключительное право отдельных субъектов на внесение специальных законопроектов. Так, например, согласно п. "а" ч. 1 ст. 114 Конституции проект закона о федеральном бюджете может быть внесен только Правительством. Таким образом, субъектов права законодательной инициативы можно условно дифференцировать на субъектов права законодательной инициативы и субъектов исключительного права законодательной инициативы.

Стоит обратить внимание так же на такие критерии деятельности субъектов  права законодательной инициативы как активность и результативность. Данные о вышеназванных свойствах, можно получить методами статистического анализа, которые использует в своей деятельности Аналитическое управление Аппарата Государственной Думы.³⁶ В соответствии с этими данными, аналитики делают вывод о том, что в области законотворчества лидером по числу внесенных законодательных инициатив в период с 1994 по 1998 годы являлись депутаты Государственной Думы - около 50 процентов. На втором месте ставится Правительство, а на третьем субъекты Российской Федерации и члены Совета Федерации (их объединяют в одну группу по признаку содержания самих законодательных инициатив). Четвертое место отводится Президенту, а на последнем месте находятся судебные органы ( о чем уже указывалось выше).

Следует заметить, что в соответствии с полученными результатами наблюдается тенденция к снижению законотворческой активности. Наиболее резко выражено снижение законотворческой активности у Президента. Активность же субъектов Российской Федерации и членов Совета Федерации напротив возросла, что объясняется возрастанием роли субъектов Российской Федерации в общественной и государственной жизни, в том числе и в федеральном законотворчестве, хотя это не отразилось на общем фоне снижения активности.

Помимо этого, отмечается низкий уровень  активности Правительства, обусловленный объективными причинами - в частности, распространенностью ситуаций, когда законодательные инициативы министерств и ведомств вносятся через депутатов Государственной Думы.

Второй критерий, по которому можно  оценивать деятельность субъектов  законодательной инициативы - это результативность субъектов законодательной инициативы. Результативность работы субъектов законодательной инициативы определяется прежде всего соотношением рассмотренных и нерассмотренных законодательных инициатив. Так, например по данным статистики соотношение рассмотренных и нерассмотренных законодательных инициатив³⁷ Правительства определяется как два к одному (то есть, рассмотрено около 67 процентов законодательных инициатив Правительства, а остались нерассмотренными около 33 процентов законодательных инициатив. Что касается других субъектов законодательной инициативы то соотношение рассмотренных и нерассмотренных законодательных инициатив: Президента - составляет отношение примерно один к одному(рассмотрено около 54 процентов законодательных инициатив, не рассмотрено - около 46 процентов); депутатов Государственной Думы - так же примерно один к одному (рассмотрено 44 процента законодательных инициатив, не рассмотрено - около 56 процентов); субъектов Российской Федерации - так же примерно один к одному(рассмотрено около 47 процентов законодательных инициатив, не рассмотрено- около 53 процентов); Совета Федерации и членов Совета Федерации Российской Федерации - примерно один к трем (рассмотрено 25 процентов законодательных инициатив, не рассмотрено - 75 процентов).

Таким образом данный факт говорит  о том, что наибольшее внимание Государственная Дума уделяла законодательным инициативам Правительства, на втором месте были законодательные инициативы Президента, на третьем законодательные инициативы субъектов Российской Федерации, последнее место занимают законодательные инициативы Совета Федерации и членов Совета Федерации.

Вторая составляющая критерия результативности деятельности субъектов законодательной  инициативы итоговый результат участия  субъектов законодательной инициативы в законодательном процессе, (то есть определение того, какая часть законодательных инициатив стала законами. По данным Аналитического управления Аппарата Государственной Думы стали законами: около 35 процентов законодательных инициатив Президента; около 28 процентов законодательных инициатив Правительства; около 10 процентов законодательных инициатив депутатов Государственной Думы; около 2 процентов законодательных инициатив субъектов Российской Федерации; и ноль процентов законодательных инициатив Совета Федерации и членов Совета Федерации. Таким образом, наиболее результативно в законодательном процессе участвовали Президент и Правительство.

Таким образом сопоставляя два  критерия деятельности субъектов законодательной  инициативы - активность и результативность - можно прийти к следующему выводу: сравнительно невысокая активность Президента и Правительства при внесении законодательных инициатив (от общего количества), компенсируется высокой итоговой результативностью их участия. Причину этого видят в более высоком уровне подготовки законодательных инициатив Президента и Правительства, "в распоряжении которых находится огромный аппарат федеральных органов власти, и широкими возможностями влияния на всех стадиях прохождения законопроекта, включая стадию президентского "вето".

Низкая же результативность участия в федеральном законодательном процессе Совета Федерации, членов Совета Федерации и субъектов Российской Федерации, объясняется не только "напряженными отношениями" между депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации³⁸ но и тем обстоятельством, что законодательные инициативы членов Совета Федерации и субъектов Российской Федерации "вырастают из проблем и трудностей местной жизни и носят, за редким исключением, достаточно частный характер, а по юридической форме являются поправками к действующему законодательству".³⁹ Так же говорится о невысоком уровне научной и технико-юридической проработки этих инициатив, что не вполне понятно, так как осуществление Советом Федерации права законодательной инициативы отдельно определено в Регламенте Совета Федерации. В ст. 143 - 146 регулируется весь процесс подготовки законопроекта: от внесения предложения о разработке законопроекта до внесения самого законопроекта в Государственную Думу. Так, в соответствии со ст. 143 Регламента предложение о разработке проекта нового федерального конституционного закона, федерального закона или проекта федерального закона об изменении, дополнении или отмене законодательства вносится комитетом Совета Федерации, или двумя членами Совета Федерации, представляющими в Совете Федерации один субъект Российской Федерации, или группой членов Совета Федерации численностью не менее десяти человек. Совет Федерации поручает разработку проекта федерального конституционного закона, федерального закона комитету или комитетам палаты, к ведению которых относится данный вопрос. На рассмотрение Совета Федерации (ст. 144) вместе с текстом проекта закона представляются: обоснование необходимости принятия закона, включающее развернутую характеристику законопроекта, его целей и основных положений, его места в системе действующего законодательства, финансово-экономическое обоснование (в случае внесения проекта закона, реализация которого потребует дополнительных финансовых, материальных и иных затрат), а также прогноз социально-экономических и политических последствий его принятия(причем законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены на рассмотрение палаты только при наличии заключения Правительства); также перечень законодательных актов Российской Федерации, отмены, изменения или дополнения которых требует принятие данного закона, а также предложения о разработке нормативных правовых актов, которые необходимы для реализации этого закона. Подготовку этих документов организует комитет (либо комитеты) Совета Федерации, которому поручена разработка законопроекта. Текст проекта закона, подготовленный к предварительному рассмотрению, и материалы к нему направляются в комитеты Совета Федерации для подготовки заключений, который так же, обеспечивает проведение его юридической и лингвистической экспертизы до заседания Совета Федерации. Так же должны соблюдаться определенные требования к тексту законопроекта (ст. 145), который предполагается внести в Государственную Думу в порядке реализации Советом Федерации права законодательной инициативы. В него обязательно включаются в качестве заключительных положения: о сроках и порядке вступления закона в силу; об изменениях, дополнениях или отмене ранее принятых законодательных актов в связи с принятием данного закона; предложение Президенту и поручение Правительству о приведении в соответствие с вновь принятым законом актов Президента и Правительства. Постановление о внесении проекта закона в Государственную Думу и назначении представителя (представителей) Совета Федерации при рассмотрении законопроекта Государственной Думой принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Таким образом, по сути, в Совете Федерации проводится предварительное рассмотрение законопроекта, подобное процедуре рассмотрения в Государственной Думе.